刘广明、陈易佳：失信惩戒对象权利保护：缘由阐释、文本分析与路径完善——以省级地方性法规为考察对象

作者简介：刘广明（1979—），男，河北任丘人，研究员，教授，博士，主要研究方向为经济法、环境资源保护法；陈易佳（1996—），男，浙江杭州人，硕士研究生，主要研究方向为经济法。

一、失信惩戒对象权利保护的缘由阐释

（一）基于失信惩戒实施目的的分析

经过多年的实践探索，失信惩戒机理渐趋明晰，即通过限制失信惩戒对象的行为和权利行使以督促其矫正失信行为、承担应有责任并最终促进社会信用体系的建设。在失信惩戒的实施中，给予失信惩戒对象以必要权利限制有其正当性。失信行为的施行，不仅会直接侵害利益相关者（如交易相对人）的合法权益，也会对良好社会信用秩序带来负面影响，导致社会公共利益受损。此外，失信惩戒对象往往会因失信行为的施行而获得不当利益。因此，权利限制的本质是失信惩戒对象为其过错行为和不当获益而付出的应有代价。在失信惩戒实施中，失信惩戒对象会受到诸多影响，包括行业准入、入职任职、优惠获取等方面的限制和名誉、荣誉等方面的减损。但需要清楚认知的是，惩罚虽是失信惩戒的突出特征，但其并非失信惩戒的最终目的。以惩罚促使失信惩戒对象矫正失信行为、承担应有责任、采取补救措施、挽回失信损失并推动社会信用体系的建设和社会信用水平的提高，才是失信惩戒的最终目的所在。

对社会公共利益的追求并不意味着否定社会成员的个体权利，在社会公共利益面前，社会成员的个体权利虽可被限制但不能过度，对失信惩戒对象权利的限制亦应慎重、适度。易言之，在失信惩戒的实施中，对失信惩戒对象私权的限制不能与失信惩戒所追求的公益保护显失均衡。实际上，公共利益与个体利益具有同一性，如塞西尔所指出的那样，为了尽可能实现社会公共利益，应当对公民的各项基本权利予以较高程度的保护。限制权利应当以认可和保护权利为基本前提。失信惩戒的实施必须要对惩戒对象权利的保护予以必要关注，唯有如此，才不致使惩戒对象“自暴自弃”“破罐子破摔”，才能充分发挥“惩罚+教育”的复合功效，实现失信惩戒的最终目的。此外，认可失信惩戒对象权利主体地位，保护失信惩戒对象应有权利，有助于提高其对失信惩戒的认同感，变被动应付为主动配合，有助于缓解失信惩戒实施所遇阻滞，提高失信惩戒的实施成效。

（二）基于失信惩戒运行架构的分析

以权力限制权利系失信惩戒运行架构的逻辑起点所在，即通过失信惩戒权的确立和行使以限制惩戒对象的权利、约束惩戒对象的行为进而实现对惩戒对象失信行为的矫正，维护良好社会信用秩序。失信惩戒权确立与行使的正当性依据源于公共利益的保护需求。失信行为的施行在给失信者带来不当利益的同时，构成了对公共利益的侵害。基于对公共利益的维护，需要失信惩戒权的介入以规制失信行为、调整利益失衡，进而推动信用秩序、利益关系回归正常状态。但是，权力的行使终归不能脱离于人，权力行使状态与行使主体的素质、能力等因素密切相关，权力因此具有易被滥用的天然风险。此外，失信惩戒权的行使主体亦有其独立的利益诉求，包括个人利益、部门利益等，并非与公共利益维护需求始终保持一致。因此，对公权的规制始终是实现社会治理现代化、法治化所必须解决的重大命题。失信惩戒权行使亦是如此，其兼具威慑力与侵害性，实际上是一柄“双刃剑”，运用得当会使被惩戒对象迫于压力而矫正其失信行为进而重塑信用秩序，运用不当则会直接侵害被惩戒对象的合法权益而使失信惩戒陷入失范境地。于个人而言，失信惩戒的不当运用会给其生活、工作带来极大不便，造成合法权益受损；于企业而言，失信惩戒的不当运用则将严重影响其正常生产经营，甚至会导致破产倒闭的严重后果 。从实践来看，失信惩戒的实施呈现权力主导样态，且对失信惩戒对象的权利保护不容乐观，如因亲人失信而致录取资格被取消、因体罚学生而被纳入信用黑名单等失当惩戒事例频发。

重权力惩戒而轻权利保障的失衡状态不仅会造成对私权的过度侵害，而且有违法治的基本精神。为防范失信惩戒权的滥用，需要对其行使予以必要制衡，包括失信惩戒权行使范围的准确厘定、行使主体的合理确定、行使程序的科学设定等。其中，失信惩戒对象相应权利的赋予和保障则是问题解决的关键所在。通过赋予失信惩戒对象包括救济权在内的系列权利，确保失信惩戒对象能够凭借权利的有效行使对抗失信惩戒权的不当侵害，确保失信惩戒权这一公权于失信惩戒对象之私权的适度、适当干预，实现“权力—权利”这一失信惩戒运行架构的均衡、平稳，进而有效预防失信惩戒失范，最大程度上消除失信惩戒实施的负效应。

二、失信惩戒对象权利保护的文本分析

作为国家立法的延伸和补充，地方立法对完善中国特色社会主义法律体系、推动地方经济社会高质量发展起着至关重要的作用。其中，作为“承上启下”的省级地方立法又居于核心地位。截至2021年11月，全国共制定有15部关于社会信用的省级地方性法规，以此为分析对象，或可揭示出社会信用地方立法的现实图景。

（一）失信惩戒对象权利保护地方立法亮点梳理

社会信用省级地方立法始于2017年。2017年3月30日，湖北省第十二届人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过的《湖北省社会信用信息管理条例》是第一部社会信用省级地方性法规；同年6月和9月，上海市、河北省相继出台了社会信用省级地方性法规。2021 年，社会信用省级地方立法驶入“快车道”，广东省、重庆市、江苏省、吉林省、海南省等省级地方性法规相继公布。社会信用省级地方立法起步虽晚，但在失信惩戒对象权利保护方面形成不少亮点。

1.体例亮点：确立为立法目的并予以专章规定

目的的设定直接关系行为的结果，目的的科学设定至关重要。任何法律都有其立法目的，立法目的不仅是法律制度构建、法律规则创制的规范指引，而且是确保法律得以准确适用的重要遵循。法律制度和规则只有紧密结合并服务于其立法目的才能被准确理解、才能被精准适用，法律条文的拟定和法律解释的开展亦不能与立法目的相悖。当对法律制度、规则的宗旨发生认知分歧时，最好的办法就是回溯到法律的制定目的，以对法律制度和规则的创设、内涵等进行更为深入的理解和把握。此外，更为关键的是，立法目的还能起到弥补立法漏洞的重要作用。从立法技术上讲，法律的制定应当具有一定的前瞻性，但受认识局限、条件欠缺等因素所限，在立法实践中，法律的制定往往难以尽善尽美，不可避免地会出现立法漏洞。这时，往往需要从探寻立法动因、解构立法目的着手，以消除立法漏洞影响、弥补立法缺陷。除上海市、山东省外，天津市、河北省等其他省级地方立法都将“信用主体权益保护”确立为社会信用立法目的之一。例如，《天津市社会信用条例》第1条明确规定：“为了加强社会诚信建设，培育和践行社会主义核心价值观，提高社会信用水平，营造良好营商环境，保护信用主体的合法权益，根据有关法律、行政法规，结合本市实际，制定本条例。”除此之外，15部省级地方性法规均以专章形式对包括失信惩戒对象在内的信用主体权益保护问题进行了规定。

2.内容亮点：对核心权利进行了明确规定

以权利为本位，还是以权力为本位，是法治社会和非法治社会的界分准则。中国特色社会主义法治体系建设始终坚持以权利为本位。15 部省级地方性法规对失信惩戒对象的核心权利都进行了明确规定。

（1）对失信惩戒对象的知情权进行了规定。知情权自二战前被正式提出后获得了快速发展，理论意涵不断丰富，适用场域快速拓展。在社会信用领域，知情权是指包括失信惩戒对象在内的信用主体据以知悉其信用信息被收集、使用等情况的权利。在失信惩戒对象权利保护体系中，知情权居于基础性地位，是其他权利得以顺利行使的基本前提。唯有切实保障失信惩戒对象的知情权，才能保证社会信用机制的正常运转。知情权是失信惩戒对象不可剥夺的核心权利，加强信用法治体系建设，首先要切实保护失信惩戒对象的知情权。作为首部省级地方性法规，《湖北省社会信用信息管理条例》第34条第1款明确规定：“信用主体有权知晓自身信用信息的采集、使用等情况，以及本人信用报告载明的信息来源和变动理由。”这一立法例为之后的其他省级地方立法所借鉴，均对知情权予以了明确规定。

（2）对失信惩戒对象的异议权进行了规定。所谓异议权，是指失信惩戒对象就其个人信用信息收集和使用的真实性、规范性等向相关主体提出不同意见并要求对错误做法予以纠正的权利。异议权在失信惩戒对象权利保护体系中居于重要地位，核心功能在于纠错，避免信用信息的收集和使用出现偏差，确保信用机制沿着正确的轨道运行。这一功能至关重要，由失信信息的庞杂特征和失信惩戒实施的“试错”现状所决定，信用信息的收集和使用难免会存在失真、失误和失当的问题。同时，异议权的行使也能够起到对信用信息收集和使用主体的必要监督作用。异议权具有救济权性质，且因在失信惩戒开始时便可介入，救济成本相对较低。15部省级地方性法规均对失信惩戒对象的异议权进行了规定。例如，《辽宁省社会信用条例》第36条规定：“信用主体认为社会信用信息的归集、采集、披露、使用等过程中存在错误、遗漏等情形或者侵犯其商业秘密、个人隐私等合法权益的，可以向公共信用信息工作机构或者市场信用信息采集单位等提出异议申请。”

（3）对失信惩戒对象的信用修复权进行了规定。所谓信用修复权，是指失信惩戒对象享有的在按照规定纠正失信行为、消除不良影响后向信用管理主体提出申请并由后者在确认相关事实后调整信用评定、撤销信用惩戒的权利。“知错能改，善莫大焉”。于失信惩戒对象而言，信用修复权的赋予实际上给其提供了一剂“后悔药”，有利于引导失信惩戒对象主动纠错、改过自新，进而有助于促进社会信用秩序恢复这一目标的实现。因此，信用修复权被视为信用法治领域的特有权利。15部省级地方性法规均对失信惩戒对象的信用修复权进行了规定。例如，《重庆市社会信用条例》第45条规定：“信用主体依法纠正失信行为、消除不利影响的，可以向公共信用信息提供单位或者公共信用服务机构提出信用修复的申请，并提供相关资料。”

（二）失信惩戒对象权利保护地方立法不足揭示

社会信用省级地方立法对失信惩戒对象权利保护的规定亮点突出，但瑜不掩瑕，存在的问题亦不少。

1.权利保障措施粗陋

权利及其实现是一个丰满的体系，对权利予以明确规定仅仅是第一步，权利的有效行使、真正落地则需要诸多条件。其中，最为关键的就是要建立相应的保障措施体系。质言之，没有切实有效的保障措施，就难以保证权利的正常行使。如上文所言，包括失信惩戒在内的信用治理目前仍以权力主导为显著特征，因此，失信惩戒对象权利保障措施的设置十分关键。唯有保障措施有效、有力，才能确保失信惩戒对象通过权利的有效行使实现对失信惩戒权的必要制衡，避免其过度膨胀。但是，从已有省级地方性法规的内容来看，权利保障措施还十分粗陋，尤其是体现在知情权与修复权的规定上。省级地方性法规虽大多明确了失信惩戒对象的知情权，并对权利内容进行了规定，包括“有权知晓与其相关信用信息的归集、使用等情况，以及其信用报告载明的信息来源和变动理由”等，但对知情权保障措施的设置基本上呈缺失状态，对于向谁查阅、如何查询等基本问题或没有规定，或过于概括。修复权的情况亦是如此，多数省级地方性法规仅规定了失信惩戒对象享有修复权，但对修复方式、标准、程序等关键问题未予明确规定。权利保障措施粗陋的后果就是，失信惩戒对象所享有的权利极易成为仅停留于纸面的文本权利，而不能真正落地，亦无法借此实现对失信惩戒对象权利的有效保护。

2.权利救济途径缺失

“无救济即无权利”，此乃贯通中西之基本法理。权利救济不仅关系私权行使能否得到应有保障，而且关涉公权运行是否受到应有制约。权利救济是防范公权滥用的有效手段，是实现程序正义的应有之义。信用主体权利受损之后的法律救济是信用法治的应有之义，是信用法律制度体系中的基础性制度安排。从一定意义上讲，信用主体权利救济制度的有效性，决定了信用信息应用的广度和深度 。于失信惩戒对象的权利保护而言，亦是如此。权利救济设计必不可少，其意味着失信惩戒对象在自身合法权利遭受侵犯时，可以向公权机关寻求救济以排除侵害、挽回损失。由于社会信用治理尚处于探索实施阶段，信用信息收集和惩戒措施应用的精准性还有待提高，失误、错误不可避免，因此，救济渠道的明确、救济机制的设置于失信惩戒对象的权利保护而言十分关键。但是，从已出台省级地方性法规的内容来看，权利救济途径基本上呈缺失状态，最多是一个模糊性表达、概括性条款，实施难度大，缺乏实际意义。由此造成的后果就是，当权利遭受侵害而不能正常行使时，失信惩戒对象无法寻求有效救济以维护其合法权利。正如有研究者所指出的，因未对权利救济的衔接程序与落实机制作出具体规定，造成权利救济虚置，权利人通过申请复议、提起诉讼等方式获得成功救济的案例几乎没有 。实言之，权利救济途径仍只是执法者依据实际情况的一种随机表达 ，失信惩戒甚至会因此沦为执法者滥用权力的工具 。

3.责任约束机制羸弱

责任是一个语义丰富的概念，在法治语境下，（法律）责任是指由特定法律事实引起的对损害予以补偿、强制履行或接受惩罚的特殊义务 。责任的明确规定对规范公权运行和私权行使具有重要意义，而责任的依法承担则是实现社会公平的要求使然，是社会评价的重要方式，能够弥补社会损害、恢复社会秩序、维护社会平衡。从社会信用治理实践来看，惩戒措施的应用会给失信惩戒对象人身、财产等方面带来重大影响，名誉与经济遭受损失，甚至是不可挽回的。错误的失信惩戒无疑是对失信惩戒对象合法权利的严重侵害，错误惩戒的实施者无疑要对此承担相应责任以弥补失信惩戒对象由此而遭受的损失。责任的明确与落实既是包括失信惩戒对象在内的信用主体维护自身权利、弥补受损权益的关键支撑，也能给予失信惩戒权以必要制约而防范其滥用。但是，从已有省级地方性法规的内容来看，虽均以专章形式对法律责任进行了规定，但绝大多数仅限于行政责任。上海、海南等地的立法虽对民事责任进行了规定，但也是“一笔带过”，过于概括。更为关键的是，已有省级地方性法规没有明确国家赔偿这一责任方式的适用问题，即失信惩戒对象是否可在主体实施错误惩戒并致其权益受损时而申请国家赔偿。从实践来看，在失信惩戒领域获得国家赔偿的案例较少。责任约束机制的羸弱无疑将极大影响到失信惩戒对象权利的有效保护。

三、失信惩戒对象权利保护的路径完善

（一）完善失信惩戒对象权利保障机制

1.建立失信惩戒告知规则

作为失信惩戒对象权利保护体系中的基础性和前提性权利，知情权的顺利实现需要系列措施予以保障，包括权利实现途径、权利实现程序等。其中，最为关键的就是要建立失信惩戒告知规则。从告知主体来看，失信信息的收集者、惩戒措施的实施者等都应当成为失信惩戒告知义务的主体，其有责任告诉潜在的失信惩戒对象哪些行为将被认定为失信并纳入失信信息管理，有责任告诉潜在的失信惩戒对象因其失信行为将招致什么样的不利后果及其依据，有责任告诉潜在的失信惩戒对象如何挽回惩戒的不利后果以及享有哪些权利。于潜在的失信惩戒对象而言，告知规则是其知情权实现的重要保障，而且具有救济、警示等意义。例如，通过告知规则的应用可以使潜在的失信惩戒对象知晓其施行失信行为所招致的不利后果以及可行的救济措施，进而促使其主动和正确的纠正失信行为、消除失信影响、恢复信用秩序。

2.制定信用修复规则

在失信惩戒制度设计上，惩罚仅是手段而绝非目的，以惩罚督促失信惩戒对象矫正失信行为进而营造良好社会信用秩序，必须建立健全信用制度体系的保障，而信用修复则是关键一环。已有省级地方性法规多对失信惩戒对象的信用修复权进行了规定，但这仅仅是第一步，权利的有效行使、顺利实现须以完善的修复规则为前提性条件。失信修复规则首先需要对失信行为进行界分，明确哪些失信行为可以进行修复，哪些行为不能进行修复，这实际上是对失信修复权适用范围的界定。在此基础上，应当明确失信修复的途径、失信修复的方式等具体规则。其中，最为关键的是要对失信修复认定予以妥适界定。一方面，要明确失信修复认定标准，即修复行为或举措达到何种程度才有可能被认定为达到信用恢复的要求；另一方面，要明确失信修复认定主体，即谁有权对失信惩戒对象的修复行为进行评价并据此出具权威性的结论。

（二）健全失信惩戒对象权利救济机制

1.引入听证程序

基于程序正义的认知，失信惩戒实施良好成效的取得、失信惩戒对象权利保护的落实，有赖于失信惩戒程序的科学设定。健全失信惩戒对象权利救济机制的首要之举就是要引入听证程序。一般认为，听证是指在行政主体作出决定之前，要给予利害关系人发表意见、提供证据并进行质证和辩驳的机会。听证程序对公权的规范行使、私权的有效保护具有重要意义，我国早在20世纪90年代就以法律的形式对听证程序进行了明确规定。经过多年实践，听证程序的规则设计不断完善，适用范围持续拓展，实施成效日渐显现。在失信惩戒实施中引入听证程序，能够促进失信惩戒实施者与失信惩戒对象就惩戒的事由、依据等关键问题进行充分交流，有利于纠正错误惩戒进而确保失信惩戒的公正、合理，有利于提高失信惩戒对象对惩戒的认可度和遵从度，进而提高失信惩戒的实施成效。因此，引入听证程序，尤其是将其无缝嵌入异议规则具有重要意义，可以有效限制行政机关滥权，有助于实现对失信惩戒对象权利的妥适保护。此外，基于失信惩戒的复杂性，在听证程序中应当建立专家参与机制，以确保听证程序作用的更好发挥。

2.强化司法救济

任何权利的设定，都要求诉权的最后保障，司法救济是权利保护的最后防线和坚强后盾。司法救济是其他诸多救济手段无法实现预期目标时的后续程序和终局机制，较之于异议的提出，其在运行上更具公正性，在结果上更具权威性，有着其他救济方式无可比拟的特有功能和突出作用。从社会信用省级地方立法来看，大多数地方性法规未对失信惩戒对象权利保护的司法救济问题作出明确规定，少数法规虽予以规定但亦过于概括，操作性不强。失信惩戒具有可诉性是确定无疑的，为更好地保护失信惩戒对象合法权益，应当强化失信惩戒对象的司法救济，通过司法权对失信惩戒权进行有效制衡，确保失信惩戒权的规范行使和失信惩戒对象权利的有效保护。

（三）强化失信惩戒实施责任约束机制

1.完善损害赔偿体系

责任的依法明确与切实承担是实现失信惩戒对象权利有效保护的重要抓手。强化失信惩戒实施责任约束机制首先应当健全包括民事责任、行政责任和刑事责任等在内的完整责任体系，尤其是要改变行政责任较大、民事责任欠缺的现状。在失信惩戒实施中，任何主体侵害失信惩戒对象的合法权利首先应当承担相应的民事责任，其次才是依法承担行政责任和刑事责任。在此基础上，应当明确错误惩戒行政赔偿规则，赋予失信惩戒对象以行政赔偿申请权。行政权作为最贴近公民生活、最具主动性和管控性的公权力，其在越轨时对“国家—公民”稳定关系的破坏性程度最深。作为国家赔偿的重要方式之一，行政赔偿是指当行政主体违法实施行政行为并致使相对人权利受损时而应当承担赔偿的一

种责任形式，其旨在有效保护作为行政相对人的公民、法人和其他组织的合法权益。以行政主体为惩戒实施主体的行政性失信惩戒是失信惩戒的重要类型，适用场域最广、运用频次最高、存在争议最大，为更好地规范行政性失信惩戒，保护失信惩戒对象合法权益，应当明确错误惩戒行政赔偿规则，以有效完善损害赔偿体系，切实强化损害赔偿效果。

2.建立行政问责制度

“有权必有责”，经20余年实践，作为建设责任政府的应然要求、约束行政权力的重要举措，行政问责被证明是一项有效的内部监督和责任追究制度设计，其通过责任约束以督促行政机关负责人正确履行法定职责，有助于提高行政效率、维护行政秩序、保护相对人合法权利。行政问责制度已成为一把威慑官员行为、约束干部履职的“利剑”。在行政性失信惩戒的实施中，应当建立行政问责制度，以更好地保障失信惩戒公权的规范行使、更好地维护失信惩戒对象的合法权益。当作为惩戒实施者的行政主体存在滥用职权、玩忽职守等行为时，应当按照规定对其负责人进行问责，以切实提高其责任意识并实现对失信惩戒对象合法权益的有效保护。为充分发挥行政问责对失信惩戒对象保护的积极作用，一是要明确行政问责的适用情形，凡因权力行使不当而致失信惩戒对象合法权利受损的，均应适用行政问责；二是要完善行政问责的启动方式，既可由上级政府或主管部门依规启动，也可由失信惩戒对象申请启动。