孟庆瑜、王耀华：脱虚向实：生态安全屏障建设的空间形塑与法制进阶

作者简介：孟庆瑜，河北大学国家治理法治化研究中心；王耀华，河北大学法学院。

生态安全既是总体国家安全观的重要组成部分，又在国家安全体系中处于基础性地位。为保障国家及区域生态安全，守住自然生态安全边界，我国在国家生态安全格局构造框架下对保障生态安全作出系列应对措施。其中，生态安全屏障建设便是生态安全格局规划下保障区域生态安全的重要一环，发挥着缓冲生态风险、提升生态系统服务水平等预防和保障功能。早在2006年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（以下简称“十一五规划”） 提出“加强青藏高原生态安全屏障保护和建设”，近年来，生态安全屏障建设愈发得到重视，党的十九大报告明确提出“优化生态安全屏障体系”，习近平总书记亦在调研中多次指出，筑牢内蒙古、黑龙江、青海等地重要生态安全屏障。

生态安全屏障建设理论认识逐步深化、建设实践持续推进的当下，屏障建设尚存边界不清、任务不详、权责不明等问题。其中，生态安全屏障理论与实践中的“虚化”现象是导致建设实践困境的基础性原因，具体表现为，生态安全屏障被作出泛化、同质化、形式化理解以及散在认识。保护生态环境必须依靠制度、依靠法治，为有效实现生态安全屏障脱虚向实转化，生态安全屏障建设应在明晰基础理论、朝着客观有形具体转变的基础上，以环境法理论为指导并在环境法制体系中作出完善，即应实现生态安全屏障建设的内涵明确、目标清晰，在生态空间中寻求明确的定位与路径，并通过法制手段对生态安全屏障建设作出完善的规范设计。

二、生态安全屏障理论和实践中的“虚化”现象

（一）生态安全屏障的提出与发展

生态安全屏障是一个交叉性的涉及生态学、环境科学、农业经济等众多学科的概念，产生于我国生态环境保护与治理实践，理论提出于恢复生态学。近年来，生态安全屏障得到理论研究关注，并向着对象全面化、内容理论化发展。早期研究多关注特定类型（例如林地、草地和山地等）或特定区域（例如西藏、内蒙古、“三江源”和长江上游等）的屏障建设实践，近年来逐渐对屏障建设的基础理论作出研究思考。

生态安全屏障的提出与发展可归纳为三个阶段。1978—2000年，为生态安全屏障建设尚未明确提出但已有实质性建设阶段，以我国1978年开始的“三北”防护林建设为标志。这一阶段，生态安全屏障建设以对林地草地的防风固沙、水土保持等生态功能认识为基础，并逐渐增强建设的目的性和规模。此阶段虽未有正式的法律、政策文件明确，但已有相关“生态屏障”等提法。2000—2020年，为保障生态安全明确提出、生态安全屏障概念逐渐明确且建设持续推进阶段，以《全国生态环境保护纲要》 的发布为标志。文件首次将“维护国家生态环境安全”作为目标明确，并提出在江河源头区、重要水源涵养区等重要生态功能区建立生态功能保护区。此后，“十一五规划”以来的国家五年规划均将生态安全屏障建设作出明确，“十二五规划”更是将构建生态安全屏障专节规定。在此阶段，《西藏生态安全屏障保护与建设规划（2008—2030）》 发布，甘肃生态安全屏障综合试验区成立。2020年以来，为生态安全屏障立法确认与广泛提出阶段，以 《长江保护法》 的出台为标志。作为我国首部生态区域保护法，该法首次在国家法律中明确提出“保护国家生态安全屏障”，《青藏高原生态保护法》 专章规定“生态安全布局”，首次在国家法律层面明确青藏高原生态安全屏障建设的功能与目标。在这一阶段，“保障生态安全”在生态环境立法中被广泛确定为立法目的。此外，针对生态安全屏障建设的地方专门性立法 《内蒙古自治区建设我国北方重要生态安全屏障促进条例》 出台，政策文件 《青藏高原生态屏障区生态保护和修复重大工程建设规划（2021—2035年）》发布，生态安全屏障建设在各地国土空间规划方案等权威性文件中广泛提出。

（二）生态安全屏障的“虚化”现象及表征

近年来，生态安全屏障建设虽不断推进，但相关理论与实践对屏障的认识尚未达至统一化与科学化，且存在对屏障整体上的“虚化”理解，此种“虚化”理解现象可从微观、中观到宏观三个层面依次析出为对生态安全屏障及其建设的泛化理解、同质化与形式化理解以及散在认识，且三层面之间相互关联、递进。

第一，对生态安全屏障概念的泛化理解。一方面，将屏障扩张理解为无形的观念上的屏障，如提出“筑牢生态安全法治屏障”，或者过于强调“生态安全”而弱化“屏障”二字的含义，将其等同于“保障生态安全”；另一方面，将生态安全屏障作过于狭义或过于扩大的理解，即或将其简单地理解为林地、草地建设，或宽泛地将生态敏感区、脆弱区以及城市生态绿化建设区等纳入，甚至直接以行政区命名，将西藏、内蒙古等行政区划笼统地认定为生态安全屏障。一般意义上，“屏障”主要是指有形的、具体的像屏风那样起遮挡作用的东西，也可作为无形的理解，表示“隔阂”或者“力量”等，但实质上生态安全屏障中的“屏障”并非泛泛的观念上的无形屏障。同时，由于生态安全屏障以生态功能发挥、服务生态系统为重要特征，其生态服务功能性质及功能多样性使其不能简单地限定为林地或草地，亦不能将生态敏感区、脆弱区等（因其不以生态服务功能为主导）生态区域囊括。例如，关于生态屏障建设的地方性法规 《天津市绿色生态屏障管控地区管理若干规定》，虽以生态屏障建设为主题，并在立法内容中对生态屏障建设的政府责任、区域划定、分级管理、法律责任等作出明确，但是其保护的生态屏障区域实为滨海新区与中心城区间的中间地带，其保障对象与内容更倾向于城市环境。此处的生态屏障将一般意义上生态安全屏障具有的保障生态安全的功能意蕴弱化，是对生态安全屏障的扩大化理解。

第二，生态安全屏障建设层面，对生态安全屏障的同质化与形式化理解。一方面，将“屏障”理解为“保障”，将生态安全屏障理解为生态安全（及其具体方面）的屏障，凡有利于保障（维护）生态安全的行为或作为均纳入生态安全屏障建设范畴；另一方面，生态安全屏障的出现多伴有口号式呼吁性质——筑牢生态安全屏障，这种现象存在于部分学术研究，并广泛出现于各类政策文件。实质上，作为以功能为导向、以保障区域生态安全为目的的生态安全屏障建设，必然需要在一般性的生态环境保护与治理的基础上做出区域划定、方法明确、制度调整，并根据特定生态区域的环境状况、资源禀赋以及生态需求，从功能上作出类型划分并分清功能主次。

第三，保障生态安全层面，对生态安全屏障规划与建设的散在认识。生态安全屏障建设虽在现有法律与政策文件中广泛出现，但尚未有明确的区域划定以及体系化的建设规划。虽然，部分政策文件明确提出建设陆地层面的“两屏三带”与海洋层面的“一带一链多点”，但其定位在相关权威性文件中存在不一致情形，被差异化地分别视作生态安全格局、生态功能区与生态安全屏障。此外，生态保护红线制度将重要且特殊的生态功能区和生态保护敏感、脆弱区纳入，其划定目的是将需要严格保护的生态区域重视起来，但其中的重要且特殊的生态功能区与生态安全屏障存在交叉重合。各地方国土空间规划泛泛地提出生态屏障，以“行政单位+方位”或者以“自然区域+方位”提出生态屏障。总体上，生态安全屏障建设定位不明，细化的生态安全格局并未明确提出，生态安全屏障建设尚未实现明确的区域划定。

生态安全屏障建设理论与实践中的“虚化”现象所呈现出的“泛、空、散”引发生态安全屏障是什么、在哪里、怎么建设以及如何高效有序建设等问题不清，进而致使生态安全屏障建设实践中出现区域划定不清、建设目标不详以及体系性建设不强等现实问题。造成生态安全屏障“虚化”现象的原因是复杂的，主要可归纳为理论与实践两层面：理论层面，不论自然科学研究还是人文社会科学研究，关于生态安全屏障的研究探讨多集中于对生态安全屏障建设方法和特定屏障建设路径上，而少见对屏障基础理论如概念内涵等问题的深入研究，同时，不同学者基于不同角度对生态安全屏障作出探讨，但对生态安全屏障的基础理论尚无统一性认识；实践层面，生态安全屏障尚无明确的顶层设计加以指导与规范，现有生态安全屏障建设相关的政策文件权威性、明确性均不足。理论与实践两层面的不足造成实践缺失理论指引、理论无法得到实践的正向反馈。

三、空间形塑与法制进阶：生态安全屏障建设的二元“实化”路径

生态安全屏障本体内涵层面、建设层面以及保障生态安全层面总体上存在的“虚化”现象是屏障建设边界不清、任务不详、权责不明的基础性原因，生态安全屏障应当作出脱虚向实的的转型升级。

（一）生态安全屏障的“实化”路径解析

生态安全屏障“虚化”的核心，在于其定位尚不明确，以及进而需要展开的建设方法与内容缺失。为实现生态安全屏障建设的边界清、任务详、权责明，应打破现有生态安全屏障“虚化”的理论桎梏，基于生态安全屏障的理论基础及实践特征，分析屏障的内涵与性质，进而在生态空间相关规划中明确定位，这样才能使建设对象清晰、建设目标明确。同时，还需要依靠法治手段对生态安全屏障建设作出法制确认，进一步使生态安全屏障建设权责明确、规范化程度提升。由此，生态安全屏障的“实化”路径将基本由屏障的“空间形塑”与“法制进阶”两部分构成。

将生态安全屏障明确为一类具体的生态空间既是基于屏障内涵及特质等实际情况的应然选择，也是屏障建设的客观需求，屏障的虚化现象引发的屏障建设对象不明确、不具体、边界不清晰是屏障建设展开受阻的基础原因，实现“实化”应首先对建设对象作出明确。当前，关于生态安全屏障的内涵认识虽未形成普遍且明确的共识，但其建设目标、建设方法、主要功能和基本性质已经较为清晰，具体为：以保障国家或区域生态安全为建设目标，以生态保护与修复为重要建设方法，以降低生态风险、预防生态破坏为主要功能，基本性质上为一类特定的生态空间。对生态安全屏障的上述认识为屏障的内涵明确与建设展开提供了基本的理论基础，生态安全屏障的空间形塑应重点关注如何在前述理论与实践的基础上作出进一步落实，以及如何在生态空间规划中作出路径确定与实践展开。当前，部分地方生态安全屏障建设实践已在持续推进，关于屏障的划定，地方国土空间规划已对域内的生态安全屏障作出初步的提出，以行政区域的方位或者某特定生态区域为内容，进一步的细化明确还需以国土空间规划为主的各类各级生态空间规划性文件加以具体明确。

对于生态安全屏障的建设完善，明确屏障的内涵、性质以及定位是不够的，还需要权威性的提升。法具有确认、指引功能且兼具权威性，能够为生态安全屏障“实化”提供支撑。法制进阶方面，生态安全屏障建设应在相关环境法理论指导下，凭借法的确认功能之下的秩序明确与效率促进、权利义务分配等功能，并发挥法的基础层面的固定作用与法的引领与矫正作用，对生态安全屏障是什么、在哪里、怎样建设以及如何高效有序建设等作出环境法审视，将生态安全屏障建设理论固定于相关环境法律中，为生态安全屏障建设提供法制保障与指引。同时，鉴于环境法的政策性以及环境法律体系化（生态环境法典编纂）背景，生态安全屏障的法制规范亦应不可避免地考虑各层级立法（法律、行政法规、地方性法规等）之间以及法律与政策之间的体系性、协调性，考虑生态环境法典编纂中相关规范的立法安排。

（二）环境法理论与实践为生态安全屏障的“实化”提供支撑

中国生态环境法学理论在习近平生态文明思想和习近平法治思想的影响下已形成理论丰富的学理体系，生态环境法治建设亦在生态环境法制体系的充实完善下逐渐成熟，环境法理论与实践的发展，为生态安全屏障的空间形塑与法制进阶提供坚实支撑。

1. 环境法的理论创新。环境法的生态安全价值与空间法治理论为生态安全屏障建设提供重要的理论指引。法的价值是法存在的伦理正当性依据，是法的精神所在，决定法的立场、理念与逻辑。环境法价值理论是环境法理论体系的重要组成部分，丰富的理论体系主要包含“可持续发展”“人与自然和谐共生”“生态安全、代际公平、种际和谐”等众多目的性和工具性价值。

当前，生态安全价值逐渐得到重视、地位逐渐提升。2001年，《全国生态环境保护纲要》首次明确“维护国家生态环境安全”的目标，标志性地提出了生态安全。而后，总体国家安全观将生态安全纳入，《中华人民共和国国家安全法》颁布实施并规范保障生态安全的主要措施。由此，生态安全成为国家安全的重要组成部分，并可被称作国家安全体系中的基础性安全。近年来，新制定出台的环境单行法大都将维护生态安全作为立法目的提出，生态安全价值已成为环境法理论体系的重要内容。

空间法治理论是我国生态环境保护与治理理论和实践中的重大创新，拓宽了生态环境治理的视野与思维。该理论根源于生态环境的整体系统性，秉持整体系统考量观念方能更好关照“环境”“资源”与“生态”三者间关系，科学关注环境污染的多介质传输与空间转移以及环境要素分散下的整体保护。空间法治理论的提出与发展，是在山水林田湖生命共同体理论影响下，以区域环境协同法治的提出与完善、特定或类型化生态区域保护法律的制定、生态空间规划制度的深入推进和自然保护地体系建设法治化推进下深化完善的。整体上，我国生态空间法治从基于行政区域到跨越行政区域，从微观协作到宏观规划与微观治理并重，不断实现科学化的发展与进阶。空间法治既能从宏观层面（生态空间）对维护生态系统作出谋篇布局、协调规划，亦能从微观层面（环境要素）控制污染、保护资源。

作为一类以保障生态安全为直接目的的生态空间，生态安全屏障建设实践中存在的问题以及回溯理论层面的不足，均可在生态安全价值与空间法治理论的指导下得到法治指引、作出理论回应，生态安全价值可为生态安全屏障建设的价值意义正名，空间法治能够为生态安全屏障建设法治实践中的困境纾解提供理论解答。

2. 环境法制体系成熟。我国环境法制体系逐渐成熟，自1979年第一部《环境保护法》出台至今，我国制定了大量的生态环境法律，形成了以《环境保护法》为基本法的“1+N+4”的环境法律体系，相对全面化地规范了“污染防治”“生态保护”和“资源利用”等方面问题。当前，生态环境法典编纂已进入快速推进时期，法典草案提请审议已进入日程安排，未来生态环境法典的制定将使生态环境法律的体系化、制度关联性与科学化实现更高层面的提升。

除整体上的法律体系成熟外，我国生态空间相关立法也逐渐充实、增多。一直以来，我国生态环境法律体系呈“环境”与“资源”二分模式，针对特定生态区域的立法仅存在于位阶较低的行政法规及地方立法中。开区域生态保护专门性法律先河的 《长江保护法》，以及而后出台的《黄河保护法》《黑土地保护法》《湿地保护法》《青藏高原生态保护法》，则是按照特定生态区域（长江流域、黄河流域、黑土地区域、青藏高原）及类型化区域（湿地）出台的专门性法律，是国家立法对生态空间法治的认同。同时，在“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”推动下，“国家公园法（草案）”已提请全国人大常委会审议。

环境法制体系的成熟，为环境法治的发展提供了良好的制度指引，生态空间相关立法逐渐充实、增多，是空间法治得以发展的重要标志。整体上环境法治体系的不断发展、充实、完善，为生态安全屏障建设提供法制实践的制度指引，并为屏障建设法制层面的立法安排创造环境、构筑载体。

四、空间形塑：空间法治下生态安全屏障建设的体系定位与展开

我国空间法治建设中，以国土空间规划和生态环境分区管控为代表的空间规划类别繁杂、划定交叉，且当前尚未由法律明确规范而多由政策性文件作为确认与推进手段。代表性的生态安全屏障如青藏高原生态安全屏障、内蒙古北方重要生态安全屏障等虽在国家生态安全格局规划中明确提出，但其在生态空间规划中的基本定位及体系化规划尚未有明确。空间法治下，应梳理关涉生态空间的政策文件，缕清现有生态空间规划的主要类别及之间的关系，依据生态安全屏障理论与实践基础，寻求生态安全屏障的空间定位，以为生态安全屏障的“客观化“落地提供依据。

（一）我国生态空间规划体系现状

政策主导下，我国关乎生态空间的规划主要有“三线一单”生态环境分区管控、“三区三线”国土空间规划、主体功能区规划、生态功能区划、生态保护红线划定以及自然保护地体系建设中的自然保护地单元划定等（如表1所示）。上述空间规划中，“三线一单”生态环境分区管控与“三区三线”国土空间规划是主要的、持续推进的重要性规划。“三线一单”生态环境分区管控以上世纪90年代提出的生态、水、大气环境功能区划为前身，后在生态保护红线广泛提出基础上，原环保部主导下形成“三线一单”生态环境分区管控制度体系。国土空间规划的提出意在实现主体功能区规划、城乡规划、土地利用规划等“多规合一”，统筹划分“三区三线”并实现国土空间规划与国土空间用途管制的衔接。生态保护红线划定是为了保护重要生态区域而逐渐发展起来的制度，随着2018年国务院机构改革以及生态环境分区管控与国土空间规划将其纳入，该制度由较为模糊的综合性制度转变为明确的空间性制度。生态保护红线作为重要的空间划定，是“三线一单”生态环境分区管控与“三区三线”国土空间规划的重要制度交叉。生态功能区划是在原国家环境保护总局主导下，按照生态系统的自然属性和所具有的主要服务功能做出的类型化划分，2008年形成《全国生态功能区划》并于2015年做出修编。自然保护地体系建设自新中国成立以来经由数十年发展已逐渐成熟，在保护生物多样性、维护国家和区域生态安全方面发挥重要作用。

上述关于生态空间的规划内在逻辑清晰、体系完整且覆盖全面，整体上遵循一种既有宏观又有微观、保护强度有强有弱的层次分明逻辑。但由于主导部门、推行时间先后、规划的整体目的等差异，存在难以避免的重复、交叉问题。“多规合一”背景下，上述规划存在融合趋势，表现为相关政策文件明确提出“形成规划间的衔接”以及“一张底图”的相关要求。

（二）空间法治下的生态安全屏障的定位与展开

生态空间规划中，国土空间规划与生态环境分区管控是分别由自然资源部和生态环境部主导的重要空间规划政策，总体上，两规划相较于其他规划地位更重要、内容更全面、推进更深入。其他规划中，主体功能区规划在国土空间总体规划中被充分吸纳，生态保护红线划定则作为国土空间规划与生态环境分区管控的交叉部分，生态功能区划由原国家环境保护总局主导并自2015年编修版发布后未作更新，自然保护地体系建设规划则是依据特定生态系统的生态功能重要性作出的特别划定。国土空间规划是内容最全面的空间规划，相较于生态环境分区管控，前者注重国土空间总体的开发与利用，视野更全面；后者注重生态环境保护与治理，关注相对专一。

生态环境空间异质性背景下，生态空间规划的全面化以及生态空间保护与治理的精细化为生态安全屏障建设的空间定位与展开提供契机。就定位而言，生态安全屏障是一类以保障功能为显著特征的生态空间，属于国土空间或国家生态空间的一类或一部分，生态安全屏障的空间划定必然要实现与其他生态空间的衔接，其划定必然要遵循更宏观全面规划的逻辑与路径，也即应以国土空间规划和生态环境分区管控为指导。生态安全屏障建设实践的推进需要重点依赖国土空间规划与生态环境分区管控，建设路径上，其应在国家和地方国土空间规划中作出总体规划，在生态环境分区管控中依靠环境管控单元实现差异化治理。原因有三，其一，生态安全屏障建设是生态空间保护的一类，国土空间规划和生态环境分区管控作为最重要的两项空间规划，必然要对生态安全屏障的空间作出划定回应；其二，现有的国土空间规划已对生态安全屏障作出初步提出，生态环境分区管控也以维护生态安全格局为目的作出管控单元的层次划定，生态安全屏障在两规划中展开具有适宜性；其三，在“多规合一”“一张底图”“加强规划间的衔接”等要求下，以国土空间规划和生态环境分区管控为代表的空间规划有衔接和融合趋势，这为上述路径的进一步细化展开提供可行性基础。

关于生态安全屏障在国土空间规划和生态环境分区管控中的具体划定，由于国家国土空间总体规划已对国家生态安全格局作出明确，地方国土空间规划则应在确定生态安全屏障时重点关注生态区域的预防和保障功能以及生态系统的整体性、屏障区域的连贯性，对现有提出的生态安全屏障作出区域与边界明确。生态安全屏障在各级生态环境分区管控中的划定应重点依靠生态环境管控单元的确定，以生态环境要素管理分区为基础，在统筹生态环境结构、功能和质量上，考虑生态区域的生态功能发挥，进而确定相应区域保护等级、明确准入清单。整体上应向着边界划清、权责列明的目标进一步推进，并科学计算纵向、横向生态补偿的分配与协调。

同时，还应进一步明确两方面问题：其一，生态环境分区管控的向上衔接，即与国土空间规划的衔接问题。作为重要的两项空间规划，二者的规划衔接以及底图一致是开展区域生态空间保护的重要前提，生态安全屏障在两规划体系中的明确应以规划衔接为前提和基础。国土空间规划以实现“多规合一”为重要目的，生态环境分区管控亦以充分做好与国土空间规划“一张图”系统的衔接为要求。然而，实践中由于主导部门、划分依据不同，生态环境功能分区和国土空间规划之间存在规划的目的、方式、层级、技术手段等多重差异，两规划衔接仍存问题，不同省级行政单位的关于两规划衔接的规定基础不一致或未作出明确，同一省级行政单位在两规划中划定的生态保护红线区域存有差别。其二，生态环境分区管控的向下明确，即生态安全屏障在生态环境分区管控中的具体明确问题，其中的重点和难点在于生态安全屏障与生态保护红线间的关系明确。由于生态保护红线将重要、特殊的生态功能区域纳入，而生态安全屏障是发挥生态功能的重要区域，生态保护红线和生态安全屏障在相应的生态功能区部分存在交叉。但是，应当指出，生态安全屏障和生态保护红线并非同一概念，生态保护红线亦不能涵盖生态安全屏障。根据定义，生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域。可见，二者虽均为生态空间，且均可能具备某些生态功能，但后者以“保护自身”为目标，前者以“服务区域”为目标，后者“特殊”“重要”且“必须强制性严格保护”，前者“以增强抵御生态风险能力”为要。生态保护红线与生态安全屏障是为不同视野和不同层面的区域划定，生态保护红线仅以重要程度作为划分依据，包含多种生态空间类型，生态安全屏障规划并不影响生态保护红线划定。

五、法制进阶：生态安全屏障建设的环境法理审视与环境法制因应

在生态安全屏障相关理论基础未达明确以及生态环境法制体系对于屏障建设的规范相对空白基本现状下，环境法学不应仅持“拿来主义”思想被动等待、完全依赖自然科学基础，而应凭借环境法学理论对生态安全屏障建设作出法理与规范层面的助益。具体而言，法理层面，可依靠环境法价值理论对生态安全屏障建设作出审视，为其正当化、协调化建设作出理论指引；规范层面，可对生态安全屏障建设进行法律确认与法制安排，为其科学化、规范化、有序化运行提供法制保障。

（一）生态安全屏障建设的环境法理审视

法治对生态安全屏障建设发挥的第一层作用即为从理论上对其作出审视，为生态安全屏障建设提供“为何建设、怎样建设”的理论指引。生态安全屏障建设作为应当由环境法规范的对象，将其置于环境法理论加以审视是必要的，环境法理考量亦是实现屏障建设法制展开的重要理论前提。

基于前述环境法价值理论体系，生态安全屏障建设以保障国家及区域生态安全为目标，以自然恢复为主、自然恢复与人工修复相结合的生态修复为方法，以实现人与自然和谐共生为理论愿景。环境法价值理论体系指引下，生态安全屏障建设应依次把握并贯彻“能动性”“适度性”与“协调性”。构建生态安全格局视角下，屏障建设具有“能动性”，即需要基于生态空间规划对生态安全屏障作出区域划定，并作出相应的生态修复措施。生态修复方法视角下，屏障建设具有“适度性”，即应遵循自然恢复为主、自然恢复与人工修复相结合的方式，勿需过度干预、也不应放任不管。实现人与自然和谐共生视角下，屏障建设具有“协调性”，生态安全屏障建设往往存在跨域情况，其中应处理好人与自然之间的关系、行政区域间关系以及城乡关系。此外，“屏障”既有防护与隔离的保障功能，但也对人与自然的关系和自然系统的整体关联性作出挑战。由此，屏障建设应在科学规划下充分考虑“协调性”，做好生态廊道的保留与建设。

总体上，“能动性”以国家环境保护义务与公民环境权为基础，“适度性”和“协调性”彰显法的公平价值和正义价值。此外，生态修复制度与生态补偿制度是生态安全屏障建设的两个重要制度，生态修复制度体现“能动性”和“适度性”的良好把握；生态补偿制度则重在调和行政区域之间和自然区域之间的差异与矛盾。值得明确的是，生态、环境与资源是生态环境法治中的三大基础性概念，生态保护、环境（污染）治理与资源利用则是生态环境法治的三大基本面向，生态安全屏障建设需要集生态保护、环境治理与资源利用于一体。

（二）生态安全屏障建设的环境法制因应

做出法律确认进而完善法制体系是实现生态环境法治的重要前提基础。现有的关于生态安全屏障建设的法制实践集中于法律规范与政策文件的宏观表达，虽然形式层面已具备相应的法律依据，但仅仅处于理念引入的提及层面，未能给建设实践以充分法制支撑。生态安全屏障建设的环境法制因应应首先从理论层面明确生态安全屏障法制确认的基本构造，进而基于生态环境法律体系化（生态环境法典编纂）背景，提出生态安全屏障法律规范的入典路径，并鉴于环境规范的政策呈现特质，指出法律与政策协同的完善方向。

1. 理论层面的法制要素构成。概念、原则与规则是法的三大基本要素构成，理论上，生态安全屏障建设的法律确认应当具体从概念、原则与规则三个方面展开，并应当以生态安全屏障建设的目标、方法、功能与性质为依据。其中，法律概念作为法的基本要素中的最基础层次，是对生态安全屏障基本内涵的明确表达。基于前述对于生态安全屏障的概念分析，其可明确为，为保障国家或区域生态安全、降低生态风险，通过自然恢复、人工修复或者两者相结合的方式构建的具有预防与保护功能的生态区域。法律概念在立法实践中的表达取决于概念解释的必要性与适应性，必要性上，生态安全屏障建设可谓一项较新的生态空间规划与治理方式，可以在相应的立法中做出概念解释；适应性上，生态安全屏障并非基础性概念，其概念可在相关的生态空间法律或政策中明确，而在抽象性和基础性较强的生态环境法典总则编或者《环境保护法》中，则无提出必要。

法律原则是法制构造中贯穿法律文本始终的神经中枢，法律原则应基于生态安全屏障建设的功能作用和性质定位作出发散，在“预防功能”和“空间性质”两个层面明确风险预防原则与空间法治原则。风险预防原则已在理论层面提出并在环境法原则中处于基础性地位，环境法领域目前虽未将空间法治作为一项基本原则，但与其指导意义接近的“系统治理”原则已被提出。生态安全屏障建设法制构造的提出与完善，并非对上述原则的重复提出，更多的则是明确屏障建设中应当遵循的基本原则，屏障建设的法治实践受上述原则指引、并贯彻上述原则。

法律规则是法制构造中的主体部分，以制度构建为主要内容。鉴于生态安全屏障建设以生态修复为主要建设方法，同时会涉及到空间规划、生态监测、生态评估、生态预警以及跨域问题，生态安全屏障建设的法律规则层面应将生态修复制度明确为核心制度，并且还应包括国土空间规划制度、资源环境承载能力监测预警制度、生态保护补偿制度、环境准入清单制度等其他相关制度。上述制度基本已在理论与实践中得到提出与发展，由于生态安全屏障建设有其“能动性”“适度性”与“协调性”特点，对于上述制度更多的是在建设中做出必要的调适。

2. 法制实践的制度规范安排。上述生态安全屏障建设的基本法制构造是为理论层面的解析，如何在生态环境法律体系作出具体法制表达还应结合我国生态环境法制实践。基于此，生态安全屏障建设法制安排既应重点考虑法典编纂背景，亦应以法典编纂为契机，实现法制安排的完善进阶。

中国法学会环境资源法学研究会法典编纂课题组提出生态环境法典编纂的“总则编+污染控制编+自然生态保护编+绿色低碳发展编+生态环境责任编”的法典结构，并达成基本共识。其中，自然生态保护编对应生态要素、生态区域及生物多样性保护等内容，将自然生态保护编确定为十章，总体上实行总分结构，遵循“一般规定+基础性制度+治理规则”的编排逻辑。

生态安全屏障的规范完善应主要集中于自然生态保护编。具体来讲，关于生态安全屏障的内涵明确，法典草案自然生态保护编的“一般规定”关于自然生态保护的概念界定中可对生态安全屏障的概念作出明确。原则层面，生态安全屏障建设的原则指导应遵循法典草案总则编关于“基本原则”的规定，并在自然生态保护编体现“空间法治”“统筹治理”等原则。制度层面，生态修复制度和生态保护补偿制度是生态安全屏障建设的两项重要制度，其中，生态保护补偿制度在法典专家建议稿自然生态保护编已作出专章规定，生态修复制度管理体制在一般规定的管理体制部分作出明确，并有学者对生态修复制度在法典中的全面呈现作出研究与呼吁。

关于生态安全屏障建设其他具体规范的展开，法典专家建议稿自然生态保护编中“自然生态保护规划”“生态保护区域划定”和“自然生态退化的防治与改善”是主要关涉生态空间规划与治理的章节，生态安全屏障建设的具体规范展开则应集中于上述章节。其中，“自然生态保护规划”部分应确定一般宏观的国土空间规划、生态环境功能分区等内容，“生态保护区域划定”部分应提升对于生态安全屏障的重视程度，将生态安全屏障确定为一类生态空间，明确生态安全屏障划定范围的确定、划定程序以及调整程序，生态安全屏障建设是“自然生态退化防治与改善”的重要举措，该部分应在“自然生态退化的预防”和“自然生态退化的治理”内容上对生态安全屏障建设作出具体明确的标准、方案、措施等，并设置激励与惩罚并存的规范举措。

此外，法律在面对生态安全屏障建设需求上具有局限性，生态安全屏障建设的法制依据具有明显的政策性倾向，生态环境状况的变动性以及生态环境功能分区“一单元一策略”的层次性要求，需要生态安全屏障建设规范更加灵活。应充分利用地方立法和各类各层级政策的作用，遵循法律的规定并根据建设实践作出细化，同时做好法律与政策之间的衔接。

六、结语

生态环境保护与治理的应然趋向，应既有整体系统考量又有精细化建设，既有前瞻性思考又有严格性把控。生态安全屏障建设既需要在宏观生态空间规划中划定、又需要进行体系化的具体建设，既需要前瞻性的预防功能发挥、又需要依照生态管控单元守住生态安全边界。本文重点从生态安全屏障的基本认识和法制完善两个层面对生态安全屏障建设作出思考，生态安全屏障建设法治保障的重点还需关注立法引领下的法治实施等全面化问题；同时，对生态安全屏障建设的讨论更多依据现有建设实践与法制基础，还需随着实践展开对其体系化建设不断作出调整。此外，值得作出思考与展望的是，生态安全屏障的建设范畴不应局限于外观上的“屏障”，还应在其保障功能上作出进一步发散。例如，作为具有防洪抗灾作用的蓄滞洪区，虽没有“屏障”的客观外在，但具有生态安全屏障的功能作用特征，其能否纳入生态安全屏障建设范畴，可做进一步讨论。