伊士国、郭子梦：论党内法规与国家法律的衔接和协调

原文发表于《河南社会科学》2025年第2期，为便于编辑和阅读，已将相关注释省略。

党的十八大以来，我们不仅深入推进中国特色社会主义法治建设实践，还不断深化中国特色社会主义法治理论创新，提出了“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”的重要论断。这就需要我们正确认识并妥善处理党内法规与国家法律的关系，以实现党内法规与国家法律的衔接和协调。从实践来看，尽管我们已经逐渐形成了党内法规与国家法律“各行其道、并行不悖、相互促进、相辅相成”的二元法治格局，但党内法规与国家法律关系的错综复杂，导致两者之间还存在一些矛盾与冲突。正如有学者提出：“党内法规和国家法律都是坚持党的领导以及依法治国的体现，都展现了社会主义民主法制建设的伟大成就。但是由于立法、执法、对象等方面的差别，党内法规与国家法律存在一定的不协调性。”因而，“如何推进党内法规与国家法律有机衔接和协调是当前的一个重大理论和现实问题”。这就需要我们对这一问题予以关注并进行研究，以厘清党内法规与国家法律衔接和协调的必要性、困境以及实现途径等问题，为实现党内法规与国家法律的衔接和协调提供理论参考。

一、党内法规与国家法律衔接和协调的必要性

党内法规与国家法律本属于两种不同的规范体系，有各自的调整对象和规定内容，各自独立，彼此分离。中国共产党的领导地位和执政地位决定了党内法规与国家法律又在根本目标、价值取向、外在形式、规范对象、文本内容、规范效力、实施执行等方面存在一致性，这就导致党内法规与国家法律之间的关系错综复杂。而由“坚持依法治国和依规治党有机统一”这一新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略的重要内容以及“建设中国特色社会主义法治体系”这一全面推进依法治国总目标所决定，我们必须推进并实现党内法规与国家法律的衔接和协调。

（一）坚持依法治国与依规治党有机统一的必然要求

坚持依法治国与依规治党有机统一，既是中国特色社会主义法治实践探索的宝贵经验，也是中国特色社会主义法治理论创新的重要成果。正如有学者提出：“依法治国与依规治党的逻辑关系是对中国特色社会主义法治理论的深化，二者的一体建设实质是服务于法治中国建设实践。”依法治国与依规治党具有内在的、高度的统一性，两者相辅相成、互为依赖、相互促进，必须统筹推进、一体建设。一方面，依法治国是党领导人民治国理政的基本方略，也是依规治党的基础所在。只有厉行法治，将依法治国作为党领导人民治国理政的基本方略，实现由政策治国到依法治国的转变，将党的领导、国家治理以及国家各方面工作纳入法治化轨道，在全社会大力弘扬社会主义法治精神，才能推动包括全体党员在内的全社会尊法、学法、守法、用法，才能为依规治党、建设党内法治奠定基础和提供可能。另一方面，依规治党是党管党治党的基本方式，也是依法治国的重要保障。依规治党既是依法执政的题中应有之义，也是全面从严治党的根本长远之策。只有坚持依规治党，把党的领导和党的建设活动全面纳入制度化、规范化和程序化轨道，以科学完备的党内法规体系改进党的领导方式和执政方法，不断提高党的领导水平和执政水平，才能确保依法治国的正确政治方向和正确道路抉择，才能有效引领和推动依法治国，为依法治国提供有力保障。此外，坚持依规治党，通过发挥党内法规的刚性约束作用，可以使广大党员按照党内法规以更高标准严格要求自己，牢固树立规则意识、程序意识、法治意识，不仅在全社会起到模范遵守国家法律的示范作用，还会对依法治国起到引领和保障作用。正如党的十八届四中全会指出：“运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守国家法律法规。”

由是，我们必须坚持依法治国与依规治党的有机统一，“发挥依法治国和依规治党的互补性作用，确保党既依据宪法法律治国理政，又依据党内法规管党治党、从严治党”。那么，我们应如何实现依法治国与依规治党的有机统一呢？如何促进治国与治党之间的衔接与协调呢？其中最重要的便是要实现依规治党所依规范依据即党内法规与依法治国所依规范依据即国家法律之间的衔接与协调，增强这两者之间的叠加效应，不断促进两者的互联互动。正如有学者指出：“坚持依规治党和依法治国有机统一，有其深厚的法理逻辑。除了党内法规和国家法律在本质、价值、体系上的一致性外，二者相统一的必然性还体现在党内法规同国家法律的衔接和协调上。”

（二）中国特色社会主义法治体系建设的内在要求

中国特色社会主义法治体系既是中国特色社会主义法治建设的总目标，也是中国特色社会主义法治建设的总抓手。正如习近平总书记指出：“全面推进依法治国涉及很多方面，在实际工作中必须有一个总揽全局、牵引各方的总抓手，这个总抓手就是建设中国特色社会主义法治体系。”这也回答了“为什么我们在提出建设社会主义法治国家之后，又提出建设中国特色社会主义法治体系”的问题。可以说，中国特色社会主义法治体系的提出，“既明确了全面推进依法治国的性质和方向，又突出了全面推进依法治国的工作重点和总抓手，对全面推进依法治国具有纲举目张的意义”。而要建设中国特色社会主义法治体系，就要形成完备的法律规范体系和完善的党内法规体系，这就涉及如何正确认识和处理党内法规与国家法律的关系问题。

一方面，党内法规与国家法律同属中国特色社会主义法治体系，两者具有一致性。党的十八届四中全会首次将党内法规上升到法治规范的高度，使其与国家法律一道构成了中国特色社会主义二元法治规范体系，这就突破了传统“法”仅指国家法律以及传统“法治”仅指国家法治的局限，属于重大的理论创新。正如有学者指出：“传统西方法治体系只有一套规则体系，即国家法律，一切法律问题均适用国家法律加以处理，但中国特色社会主义法治体系有自身的独到之处。”由此，党内法规与国家法律同属于中国特色社会主义法治建设的重要规范供给，两者并存兼容是中国特色社会主义法治体系建设的必要条件，两者也始终服务于中国特色社会主义法治体系建设这一目标追求。另一方面，党内法规与国家法律分属于不同的规范体系，两者有根本不同。党内法规属于党内规范体系，由党内立规主体制定，调整党务关系，以党内纪律保障实施，对全体党员具有普遍约束力。而国家法律属于国家规范体系，由国家立法机关制定，调整社会关系，以国家强制力保证实施，对全体社会成员具有普遍约束力。正如有学者指出：“党内法规与国家法律从概念上来看分别隶属于两个不同的领域，它们分别有自己的调整对象、范围、行为规范等。”但由党内法规与国家法律同属中国特色社会主义法治体系的一致性所决定，必须稳妥处理好两者的关系。换言之，只有充分发挥党内法规与国家法律的互补作用，推进并实现两者的衔接和协调，有效将两者贯通起来，并保障两者内在统一，才能从法治规范层面支撑中国特色社会主义法治体系建设。从实践来看，党内法规与国家法律的衔接和协调不仅能够提高党的执政能力与执政水平，还能有效弥补党内法规与国家法律各自的空白地带，进而产生制度合力，共同推进中国特色社会主义法治体系建设。可以说，中国特色社会主义法治体系的不断完善正是由党内法规与国家法律相互促进、共同发展的结果，两者同为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，如同“鸟之两翼、车之两轮”，合力奠定了中国特色社会主义法治大厦的根基。

二、实现党内法规与国家法律衔接和协调存在的困境

实现党内法规与国家法律的衔接和协调，能够使两者相互促进、相互保障，但由于党内法规与国家法律之间存在错综复杂的并行关系、交叉关系、一体关系等，再加上党内法规体系发展相对较晚，党内法规体系与国家法律体系匹配度不够等，导致当前实现党内法规与国家法律的衔接和协调还存在一些困境，亟待解决。

（一）党内法规与国家法律之间良性互动不足

除了党内法规与国家法律各自调整的独特领域，党内法规与国家法律之间还存在大量交叉调整或一体调整的领域，这就需要依赖党内法规与国家法律之间的良性互动，以实现党内法规与国家法律的衔接和协调，既避免两者脱节断档、交叉重复，也避免两者冲突矛盾。但从实践来看，由于相关衔接和协调机制缺失，党内法规制定主体与国家法律制定主体之间互动不足，在立法立规过程中缺少必要的沟通与协调，“各自为政”现象突出，导致党内法规与国家法律之间良性互动不足。具体言之：一是部分党内法规与国家法律之间存在一些内容简单重复甚至矛盾冲突之处。由于党内法规与国家法律属于两种不同性质的规范，因而，两者在对交叉调整或一体调整的领域进行规范时，应该各有侧重、各有分工，而不应该简单重复甚至矛盾冲突，这样不仅浪费立法立规资源，还容易造成党员或社会公众对党内法规和国家法律相关规范内容的理解偏差，从而引发执法执规过程中的一系列问题。二是部分党内法规与国家法律之间尚存在脱节断档地带。按照党内法规与国家法律衔接的要求，党内法规与国家法律这两个规范体系要无缝对接、有机承接，两者既不能脱节断档，也不能交叉重复，更不能错位越位。但从立法立规实践来看，部分党内法规与国家法律之间尚存在脱节断档地带，未实现有机衔接，其中既包括党内法规对国家法律的承接断层，即在某一国家法律中抽象确认了党的领导原则，抽象规定了党对某一方面工作要进行领导，此时应由党内法规对党如何领导这一方面的工作作出具体规定，以实现两者的衔接，但实践中尚存在部分党内法规对国家法律的承接断层问题。以《中华人民共和国国家安全法》为例，其第四条规定了要坚持党对国家安全工作的领导，建立集中统一、高效权威的国家安全领导体制，但在现有的党内法规中，还未有专门承接《中华人民共和国国家安全法》的党内法规，未对党如何领导国家安全工作作出具体规定，导致党内法规与国家法律之间未实现有机承接。也包括国家法律对党内法规的承接断层，即针对党内法规与国家法律的交叉调整领域或一体调整领域，在某一党内法规对某一事项作出具体规定后，国家法律也应针对该事项作出相应规定，以实现两者有机衔接，发挥党内法规与国家法律制度合力，但实践中也存在部分国家法律对党内法规的承接断层问题。比如在对公职人员的财产监督方面，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的混合性党内法规《领导干部报告个人有关事项规定》作了详细规定，但国家法律层面并未作出相应规定，只有“巨额财产来源不明罪”这一兜底性条款，导致对公职人员财产监督制度上的不连贯、规范之间的衔接不畅通，难以发挥国家法律对党内法规的保障作用，也难以发挥党内法规与国家法律两者各自优势。

（二）部分党内法规与国家法律之间协调性不足

“所谓‘协调’，是指党内法规与国家法律虽可针对同一事项作出各有侧重的规定，但党内法规的要求不能与国家法律的规定相左，以免造成规范冲突、令人无所适从。”但是，由于党内法规与国家法律存在的诸多差异，再加上党内法规制定工作与国家法律制定工作分头进行、各自为战，导致部分党内法规与国家法律之间协调性不足，其中相对突出的问题是部分党内法规的规定与国家法律的相关规定之间存在规范冲突。如《行政机关公务员处分条例》第十三条规定，主动交代违法违纪行为的，应当从轻处分；而《中国共产党纪律处分条例》第十七条第一项规定的是主动交代违纪行为的，可以从轻或减轻处分。尽管两者的“违纪”不同，一个是政纪，另一个是党纪，但作为党员的行政机关公务员可能会同时违反党纪和政纪，此时若对其进行处罚，就会出现党内法规与国家法律在相关规定上的不契合问题，就会导致规则适用上的难题。这不仅会损害党内法规与国家法律的衔接和协调，还会破坏法治秩序的统一性与协调性，进而影响党内法规与国家法律的权威。

此外，还存在部分党内法规与国家法律的规定不一致问题，导致两者的相关规定相左，可能会使国家法律的相关规定成为“具文”。如《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）第七十二条只是规定地方各级人民政府组成人员每届任期五年，并未规定任期限制，即地方各级人民政府组成人员可以连选连任。而《党政领导干部职务任期暂行规定》第六条规定，党政领导干部在同一职位上连续任职达到两个任期，不再推荐、提名或者任命担任同一职务。这就与上述国家法律的规定不一致，产生了如何适用的问题。但根据党管干部原则，应优先适用《党政领导干部职务任期暂行规定》的相关规定，这样就通过党内法规实际改变了国家法律上的相关规定，使地方各级人民政府组成人员实际上有了任期限制，从而使《地方组织法》的相关规定处于“虚置”的状态。这一问题如不能妥善解决，不仅影响党内法规与国家法律的衔接和协调，也会影响国家法律的权威。

（三）部分党内法规越位调整国家法律调整范围内的事项

党内法规越位调整国家法律调整范围内的事项主要是指党内法规超越了自身的规制范围，规范的内容涉及了国家事务或社会事务，甚至对党组织或党员以外的普通公民设置了本应由国家法律设定的权利或义务，或对公民权利行使设置了限制条件。如《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第三条规定，我国公民只要年满18周岁，没有被剥夺政治权利，就享有选举权和被选举权，但一些地方党内法规却增加了我国公民当选人大代表的限制性条件，如根据中共湖南省委《关于加强和改进人大代表、政协委员有关工作的实施意见》，人大代表人选除具备宪法、法律规定的基本条件外，还应符合以下五个标准，即政治素质好、道德品行好、履职能力好、表率作用好、群众基础好，并规定了15种不得推荐提名或继续提名为人大代表的情形。尽管上述规定有利于提高人大代表当选门槛，保证人大代表素质，减少人大代表推荐提名过程中出现的一些不规范现象，具有一定的合理性和正当性，但以地方党内法规的形式对公民权利的享有增加限制性条件，似乎存在一定的合法性争议。如赞同者认为，“国家法律设定的条件只是必要性条件，而非充分条件，党内法规可以在国家法律的基础上，为人大代表、政协委员的提名设置更高的条件”。反对者则认为，“宪法和法律赋予公民的基本权利和自由，党规不得随意加以限制或者剥夺，比如，党规不得限制或者剥夺党员作为公民享有的选举与被选举等公民政治权利”。对此，本文认为，对公民基本权利的限制属于国家法律的调整范围，如果需要提高人大代表的当选条件，宜由国家法律对此作出限制性规定，而不宜由党内法规对此作出限制性规定，特别是人大代表候选人中有大量的党外人士，如果通过党内法规对党外人士当选人大代表的条件进行限制，就可能会超越党内法规的调整范围，跨越党内法规与国家法律的界限，会造成“党规对国法的越位”。

但是，是否所有党内法规对公民权利的限制均属于越权呢？答案是否定的。我们需客观、辩证地看待这个问题，即党内法规中并非所有超出党内事务的内容都属于越权。中国共产党是我国的领导党和执政党，其不仅要加强自身建设，还要领导人民政协、民主党派、社会公众等。因此，党内法规不可避免地会涉及国家事务或社会事务，党内法规在特定情形下也可以对公民的权利进行一定的限制，但这种限制本身也必须接受一定的制约，且只有在特定情形下才能适用，即“只是为了强化党的自身建设的需要，在调整党组织与党员权利义务的同时，在不得已的情形下，附带性调整非党组织与党外群众的权利义务”。

（四）党内法规向国家法律的转化机制不够健全

由于党内法规兼具法律与政策的两元属性，既具有法律的规范性，也具有政策的灵活性。因而，在特定领域和特定事项上，党内法规先于国家法律，这就产生了党内法规向国家法律转化的问题。比如，对于那些本应属于国家法律调整范围内的改革事项，在制定国家法律的条件尚不成熟时，为了减少改革阻力，降低改革风险，便可以通过制定党内法规的方式“先行先试”，待条件成熟之后再通过法定程序将其上升为国家意志，即将相关党内法规转化为国家法律。此时，从一定意义上来讲，党内法规充当着“试验田”的角色，能够避免国家法律仓促颁布、欠缺严谨性的情况发生。最典型的是，《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》规定的“双规”措施在经历多年实践检验之后，转化为《中华人民共和国监察法》规定的“留置”措施，实现了从党内反腐措施到国家反腐措施的转变。此外，我国宪法修改与党章修改的关系也体现了党内法规向国家法律的转化，即每次都是党章修改在先，宪法修改在后，宪法将党章中需要全体人民共同遵守的党的主张通过法定程序上升为国家意志。正如有学者指出：“宪法修改与每次党代会的主旨报告以及党章修改的内容大体相近，甚至有时是直接把党代会的决议搬到宪法中来。对现行宪法的几次修正，也都体现了历次党代会的精神。”但是，迄今为止，无论是作为党内法规的《中国共产党党内法规制定条例》，还是作为国家法律的《中华人民共和国立法法》，均未对党内法规如何向国家法律转化作出明确规定，尚未建立健全党内法规向国家法律的转化机制，导致党内法规向国家法律转化的条件、内容、程序等均不明确，不仅影响了党内法规向国家法律转化的效果以及规范化程度，还制约和影响了党内法规与国家法律的衔接和协调。

三、党内法规与国家法律衔接和协调的基本遵循

党内法规与国家法律不仅具有一致性，还在功能作用上具有互补性且两者同向发力。但基于党内法规与国家法律的不同定性定位，要实现两者的衔接和协调，必须遵循一些基本原则。

（一）国家法律融通党内法规

学界通说认为，实现党内法规与国家法律衔接和协调应遵循“国家法律高于党内法规”的原则，即“国家法律至上是现代法治的基本要求，更是社会主义法治的必然结论，将其作为考量因素就是要在协调党规与国法二者关系过程中，始终坚持国法高于党内法规，党规不能与国法相抵触，更不能凌驾于国法之上”。但这一观点目前已受到不少学者质疑，认为这一说法存在不合理之处，逻辑上也不能自洽。对此，本文认为，由于党内法规与国家法律分属两种不同性质的规范体系，难以比较两者位阶高低。因而，不宜说国家法律高于党内法规。相较而言，考虑到党内法规与国家法律存在的一致性与差异性，“国家法律融通党内法规”的提法更为合理和科学。正如有学者指出：“尽管党内法规和国家法律相互独立、不可混同，但这并不意味着二者是彼此隔绝的关系；相反，二者存在多个维度上的‘融通’关系。”

国家法律融通党内法规，主要体现在以下方面：其一，两者相辅相成。党内法规与国家法律各有特色、自成体系、功能互补。比如，党内法规主要调整党务关系，服务于党内法治建设，而国家法律主要调整社会关系，服务于国家法治建设，但两者共同致力于中国特色社会主义法治体系建设。此外，国家法律只能规范人的行为，不能规范人的思想，而党内法规秉持制度建党与思想建党相结合的原则，不仅规范党员的行为，也规范党员的思想，弥补了国家法律的不足。正如有学者指出：“一般情况下，某种‘规范’往往针对个人的外在行为，很少涉及个人的思想和内心。党内法规在这一点上与大部分规范，尤其是与国家法律不同。”其二，两者相互促进。虽然党内法规与国家法律在各自的轨道上“各行其是、并行不悖”，但两者共同服务于中国特色社会主义法治体系建设，两者还会交替引领、相互强化。一方面，党内法规会为国家法律提供政策指引和政治导向，党内法规的修改可能会成为国家法律修改的先导。如我国1982年《中华人民共和国宪法》的五次部分修改，都是以党章的修改为先导的，即都是党章修改在先，宪法修改在后，并形成了由党章修正案到宪法修正案的修宪惯例。另一方面，国家法律会为党内法规提供技术指引和经验借鉴，如党内法规体系化的完善离不开对国家法律体系化的借鉴。“党内法规的‘法律’属性决定了党内法规的体系化建设可以在制定技术等方面借鉴国家法律体系化建构的方式方法、标准要求。”此外，国家法律的修改也常会带动党内法规的修改，成为党内法规修改的助推器。其三，两者相互保障。党内法规与国家法律同为法治规范，各有约束对象和强制执行力，在法治实践中可以互相依托、相互借力。一方面，党内法规通过严格约束各级党组织和广大党员，使其形成遵规守纪意识，发挥模范带头作用，有助于保障国家法律的良好实施。正如邓小平同志指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法。国法就很难保障。”另一方面，“国家法律的强制性要求为党内法规解决党组织和党员行为的规范化问题提供了共性的、‘底线’上的要求”，这为党内法规的制定和实施提供了保障。

（二）党内法规严于国家法律

尽管党内法规与国家法律同为规范体系，但无论从严密的程度上还是从严格的程度上来说，党内法规均严于国家法律。如果说国家法律为公民行为设置了一个规范底线的话，那么党内法规则在这个基础上为党员行为设置了一个更高、更严的规范依据，提出了更高的标准、更严的要求。那么，为什么党内法规应严于国家法律？首先，这是由中国共产党的性质决定的。中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队。以严的标准管党治党，既是推进全面从严治党的题中应有之义，也是中国共产党保持先进性和纯洁性的本质要求，这就决定了党内纪律严于国家法律，需要通过党内法规为党员设置相较国家法律更高、更严的行为规范。其次，这是由党员自身的先锋模范作用决定的。党员作为我国各领域有共产主义觉悟的先锋战士，应在各方面发挥先锋模范作用，为普通公民树立良好的榜样，因此，对党员的管理和要求严于普通公民，更能体现党员的先锋模范作用。这也意味着党内法规对党员的要求应严于国家法律对普通公民的要求，以更好发挥党员的先锋模范作用。再加上党员领导干部比普通公民掌握更多的权力和资源，理应比普通公民承担更多的义务和更多的责任，自然应对其提出更高的标准、更严的要求，这就需要通过党内法规这一管党治党的依据，对其提出更多的义务要求以及更多的责任要求，构建更严的纪律规范，以防范权力的异化。正如有学者指出：“党规党纪严于国家法律，党的各级组织和广大党员不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己。”

党内法规严于国家法律主要体现在以下三个方面：其一，在权利义务关系设置上，党内法规相较国家法律体现了更严的价值取向。党内法规强调义务优先，先义务后权利，党员权利的享有以党员义务的履行为前提，没有党员义务就谈不上党员权利，且党员义务数量多于党员权利。这一点根本不同于国家法律，国家法律强调权利本位，先权利后义务，公民义务的履行以公民权利的享有为前提，没有公民权利就无所谓的公民义务，且公民权利数量多于公民义务。究其原因，主要就是基于中国共产党的“两个先锋队”性质，为了确保党的先进性和纯洁性，实现党的宗旨和历史使命，党内法规必然要对党员提出更多、更严的要求。正如有学者指出：“共产党员作为党组织的一分子……应当承担更多的义务，履行更多的责任，这是党的先进性和纯洁性的内在要求，是由党具有的‘两个先锋队’‘三个代表’的属性决定的，契合党的性质和宗旨。”其二，在规范的严密程度上，党内法规相较国家法律设置了更多、更严的道德要求。国家法律作为最低限度的道德，为公民设定了必须遵守的普遍行为准则，提出了最低限度的道德要求，遵循法不禁止即自由的原则。但为了保持党的先进性和纯洁性，党内法规在国家法律的基础上，对党员提出了更多、更严的道德要求，并不遵循法不禁止即自由原则，将国家法律规定之外的一些道德要求转化为党的纪律，从而对党员提出了更严的要求。如在党员出现生活作风问题时，虽然并不违反国家法律，不用承担违法责任，但却违反了党内法规关于党的生活纪律的规定，要承担违纪责任。其三，在规范的严格程度上，党内法规相较国家法律更为严格。国家法律作为全社会最基本的行为规范，对维护社会秩序起到了基础性作用，一般仅对公民提出了底线规范要求，而党内法规为了发挥引导作用，同时为了发挥党员的先锋模范作用，往往在国家法律基础上对党员提出了更严格的规范要求。如国家法律仅规定公民必须遵守宪法和法律，而党内法规却要求党员成为遵守宪法和法律的模范。再如，公民发表言论，只要在国家法律规定的范围内，便属于言论自由的范畴，不用担心受到国家法律制裁，而党员发表言论，即使在国家法律规定的范围内，也可能会违反党的纪律，受到党内法规制裁。这就意味着，党内法规相对于国家法律来说对党员有着更加严格的要求，这不仅能时刻警示党员，促使其保持先进性和纯洁性，还能在一定程度上弥补国家法律的空白地带，与国家法律形成合力。

四、党内法规与国家法律衔接和协调的实现路径

实现党内法规与国家法律的衔接和协调，“需要我们首先跳脱‘国家法中心主义’和传统党建理论的思维定势，立足法治一般规律和中国政治现实，从国家治理现代化的高度认识二者及其相互关系”。基于此，本文从以下四个方面探索党内法规与国家法律衔接和协调的实现路径。

（一）健全立法立规衔接和协调机制

实现党内法规与国家法律之间的良性互动，关键是要健全党内法规制定主体与国家法律制定主体之间的立法立规衔接和协调机制，加强党内法规制定主体与国家法律制定主体之间的沟通与协调，其中既包括党内法规制定主体参与国家法律的制定，也包括国家法律制定主体参与党内法规的制定，“在这一过程中需要重点关注党内法规与国家法律内容是否存在不协调之处，党内法规或国家法律是否超越了各自的调整权限，以及如何实现党内法规与国家法律的对接”，以避免党内法规与国家法律之间的不衔接、不协调。

其中，主要包括三个环节：其一，制定立法规划、年度计划与立规规划环节。在制定立法规划、年度计划与立规规划环节，应加强党内法规制定主体与国家法律制定主体之间的沟通与协调，统筹谋划，相互听取意见或建议，将涉及衔接与协调的党内法规与国家法律分别列入立法规划、年度计划与立规规划之中，这里面既包括制定相应国家法律或党内法规的情况，也包括对相应国家法律或党内法规进行修改或废止的情况。这里需要说明的是，我国立法工作坚持党的领导，因而，党内法规制定主体可以通过党领导立法的途径参与国家法律的制定过程，既可以建议将涉及与党内法规衔接和协调的相关国家法律列入立法规划或年度计划之中，也可以将涉及与国家法律衔接和协调的相关党内法规列入立规规划或年度计划之中，从而有助于从顶层设计上解决党内法规与国家法律存在的脱节断档等不衔接、不协调问题。其二，立法立规起草环节。在立法立规起草环节，应加强党内法规制定主体同国家法律制定主体之间的沟通与协调，建立立法立规意见相互咨询机制，若起草的国家法律草案涉及党内法规内容时，国家法律制定主体可以邀请党内法规制定主体对该部分内容进行审核把关。而在起草的党内法规草案涉及国家法律内容时，党内法规制定主体则可以邀请国家法律制定主体对该部分内容予以审核把关，以发挥两者各自优势，从源头上解决党内法规与国家法律之间存在的简单重复甚至矛盾冲突问题。其三，立法立规公开征求意见环节。公开征求意见，既是立法立规民主化的必然要求，也是提升立法立规质量的重要途径。这里的公开征求意见是指除了党内法规制定主体和国家法律制定主体相互征求意见，在涉及与国家法律衔接和协调的党内法规草案出台时，既要征求相关党组织和广大党员的意见，也要征求相关国家机关、社会组织和社会公众的意见，以集思广益、汇聚众智，及时发现党内法规草案与相关国家法律存在的不衔接、不协调问题，并在该党内法规出台前予以解决。同理，在涉及与党内法规衔接和协调的国家法律草案出台时，既要征求相关国家机关、社会组织和社会公众的意见，也要征求相关党组织和广大党员的意见。此外，为了保证立法立规公开征求意见的效果，还应建立立法立规公开征求意见反馈机制，将征求意见的采纳情况反馈给相关组织和个人，以调动其参与立法立规活动的积极性和主动性，同时切实提升公开征求意见的落地实效性。

（二）健全党内法规与国家法律备案审查衔接联动机制

尽管从应然角度上讲，党内法规与国家法律应该各行其是、并行不悖，但从实然角度讲，由于党内法规与国家法律自成体系，两者之间的矛盾冲突不可避免，这就需要我们健全党内法规与国家法律不协调的处理机制。其中，关键是健全党内法规与国家法律的备案审查衔接联动机制。正如有学者指出：“从实践层面而言，由于党内法规与国家法律的调整范围界限尚难以精准把握，在实际运作中仍然存在交叉叠加，加之规范制定技术和经验、外部条件变化等主客观因素，出现调整范围越界、具体规范冲突以及各自体系内部冲突的可能性仍然存在，对此需要给予必要的制度准备。”

尽管《中国共产党党内法规制定条例》和《中华人民共和国立法法》分别建立了党内法规备案审查制度和国家法律备案审查制度，但两者主要是为了维护自身的法制统一性和权威性，并不能完全解决党内法规与国家法律存在的不协调问题。因而，我们应健全党内法规与国家法律备案审查衔接联动机制，切实解决党内法规与国家法律之间的不协调问题。具体言之：其一，应设置由党内法规制定主体与国家法律制定主体组成的议事协调机构，负责党内法规与国家法律备案审查衔接联动工作，具体工作可由党内法规制定主体与国家法律制定主体中的备案审查机构落实。其二，应建立由党内法规制定主体与国家法律制定主体参加的联席会议制度，“定期召开联席会议和通报会，商讨工作计划、工作安排、工作方法、实践经验等，及时公开工作情况，避免备案审查衔接联动机制流于形式”。其三，应构建党内法规与国家法律备案审查衔接联动的程序机制，包括备案范围、启动方式、受理、期限、审查标准等，以保证党内法规与国家法律备案审查衔接联动工作的规范化运行。其四，应明确处理办法。通过备案审查发现党内法规与国家法律存在不协调问题时，无论是党内法规制定主体还是国家法律制定主体都不能自行作出决定，而应召开由党内法规制定主体与国家法律制定主体参加的联席会议，由两者对问题充分沟通、分析研讨，当两者达成一致意见时，再视情况分别作出相应处理决定。如因党内法规自身问题导致其与相关国家法律存在不协调问题时，应建议有权党内法规制定主体按照《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》等作出相应处理。而如果因国家法律自身问题导致其与相关党内法规存在不协调问题时，则应建议有权国家法律制定主体按照《中华人民共和国立法法》《法规规章备案审查条例》等作出相应处理。

（三）厘清党内法规与国家法律的适用边界

实践中之所以会出现部分党内法规越位调整国家法律调整范围内的事项的问题，主要原因是党内法规与国家法律适用边界存在模糊不清之处。一般说来，党内法规与国家法律性质不同，两者的适用边界是比较清晰的，即党内法规主要调整党务关系，对党内事务进行规范，而国家法律主要调整社会关系，对国家事务、社会事务进行规范。中国共产党是最高政治领导力量，不仅要在国家治理和社会治理中发挥领航作用，还要对国家事务和社会事务进行全面领导，这就必然涉及中国共产党通过党内法规对部分国家事务或社会事务进行调整的问题，也就意味着党内法规超出自身的调整范围，对部分国家事务或社会事务进行规范，发挥党内法规合理的溢出效应。正如有学者指出：“中国共产党主要是通过党内法规在国家治理中发挥作用，通过宏观把控的方式对国家事务进行领导，而在党内法规与国家法律的特殊化关系中，是直接以党内法规的形式对相关领域的国家事务进行微观处理。”因而，厘清党内法规与国家法律的适用边界，关键要明晰党内法规可以对哪些国家事务或社会事务进行规范。

对此，本文借鉴欧爱民教授界定党内事务与国家事务的相关理论，如党内事务的“伴影理论”，来对党内法规可以调整的国家事务或社会事务范围进行界定。具体言之：“伴影理论”是指在党的自身建设领域，如果缺乏相关个人和组织的配合，相关党内事务行为的目标就无从实现，此时党内法规会对外辐射与外溢，并形成相应的“伴影”。但“伴影”必须同时满足四个条件：一是合目的性，其目的是保持党的先进性和纯洁性，并有助于党的建设目的的实现。二是关联性，其必须与党的自身建设相关，并伴随着党内事务行为的特殊需要而存在。三是谦抑性，党内法规对普通公民权利的限制要控制在最低程度，遵循最小损害原则。四是个别性，只能是党内法规的个别条文对公民权利进行限制，而不能是整部党内法规。否则，党内法规就异化为国家法律。由此可见，党内事务的“伴影”领域自然应由党内法规来调整。这也是党内法规可以调整的国家事务或社会事务范围所在。超出这个范围，党内法规就会越位调整国家法律调整范围内的事项。

（四）健全党内法规向国家法律的转化机制

当前党内法规向国家法律转化的数量还比较少，相关机制也不够健全，这影响了党内法规与国家法律的衔接和协调。为此，本文进一步明确党内法规向国家法律转化的具体规定，以不断健全党内法规向国家法律转化机制。首先，应明确党内法规向国家法律转化的条件。只有当党内法规向国家法律转化的条件具备时，我们才能适时将党内法规转化为国家法律。总体来看，党内法规向国家法律转化的条件主要有三个：一是该党内法规调整的领域属于国家法律应当调整的领域，只是由于制定国家法律时的条件不具备，才先制定党内法规予以“先行先试”。二是该党内法规经过一段时间的实践检验，已经积累了一定的经验并取得了一定成果，可以转化为相应的国家法律在全社会普遍适用。三是该党内法规调整的领域在客观上需要国家法律的调整。其次，应明确党内法规向国家法律转化的内容。由于党内法规与国家法律调整对象和范围不同，因而，并不是党内法规的所有内容都可以转化为国家法律。换而言之，只有党内法规的部分内容才能转化为国家法律的相关规定。一般说来，党内法规向国家法律转化的内容主要有两方面：一是党内法规规范的内容涉及党组织和党员之外的其他主体的，比如企业、普通公民等，应当及时将其转化为相应国家法律。因为将企业、普通公民等其他党外主体置于党内法规的调整之下只是暂时的应对之举，党内法规只有在特定领域才能对党外主体进行规范，因而，在满足前述条件后，应及时将党内法规转化为国家法律。二是党内法规规范的内容涉及国家法律的调整范围且国家法律没有对此内容进行规定或规定不完善的，应当及时将党内法规的上述内容转化为国家法律的相关内容。再次，应明确党内法规向国家法律转化的程序。当党内法规需要向国家法律转化时，应由该党内法规制定主体通过有权主体按照《中华人民共和国立法法》规定的程序提出立法议案，再由相关国家法律制定主体按照《中华人民共和国立法法》规定的程序进行转化立法，将该党内法规转化为相应国家法律。

五、结语

“中国式现代化是中国共产党领导的现代化，中国式法治现代化也必然是中国共产党领导的法治现代化。这是法治现代化之‘中国特色’的第一条，也是最鲜明的一条。”中国共产党在领导人民推进中国式现代化和中国式法治现代化的过程中，必然要涉及正确认识和处理党内法规与国家法律的关系问题，必然要实现党内法规与国家法律的衔接和协调。这是缘于党内法规与国家法律作为中国特色二元法治规范体系，同为中国共产党领导下中国式现代化和中国式法治现代化的规范依据和法制根基所在，两者的关系决定了中国式现代化和中国式法治现代化建设的成效。两者若能实现衔接和协调，便会有效保障中国式现代化和中国式法治现代化的推进。为此，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确提出，要“健全党内法规同国家法律法规衔接协调机制”。但是，由于中国特色社会主义法治体系建设的复杂性以及党内法规与国家法律关系的多元性，实现党内法规与国家法律的衔接和协调还是一个比较艰难和长期的过程，需要我们站在构筑中国法学自主知识体系的高度不断进行理论探索和理论创新，为实现党内法规与国家法律的衔接和协调提供理论支撑。