孟庆瑜、余惠民：地区政府间流域生态保护补偿协议合目的性检视与优化

实施流域生态保护补偿制度的根本目标是将人类的经济活动和社会行为限制在自然生态系统所能承受的阈值之内，从而确保生态、经济和社会三者整体的可持续发展。补偿协议作为实现该制度的手段与方式，当然地包含达成制度目标的实质追求。同时，补偿协议还兼具在特定管理方式或体制下，推动制度实施的形式呈现。此种将形式与实质相剥离的分析方式，有助于更深入地洞察当下存在不足的关键之处。

（一）补偿协议的形式目标呈现

在现代社会中，流域治理所面临的难度与广度正在持续不断地被新的挑战所突破及超越。政府作为流域治理的核心主体，不仅需深入谋划打造合理的制度，还需为创新制度的顺畅实施提供强有力的支撑，尤其注重对现有行政环境适宜性的全面考量与适应，以确保治理举措能够顺利落地并取得实效。《补偿条例》第17条第1款规定“开展地区间横向生态保护补偿，有关地方人民政府应当签订书面协议”，明确了补偿协议在横向生态保护补偿中具有不可或缺的作用。

1.治理主体权限的延展。中国流域的自然形态与地区行政管理相结合的流域管理体制，导致中央与地方条块分割、流域所流经的地区政府分散管理的碎片化治理格局。这种由上至下的行政权力、权责分明的职能结构和清晰明确的管辖范围，本质上属于科层制治理，而科层制的首要特征是地区管辖存在权限。流域治理具有整体性和区域性的双重属性：整体性体现为将流域生态环境视为一个整体，至少也应当以特定流域范围作为整体考量的边界；区域性体现为流域治理的具体措施需实施于某个特定的区域内，比如上游或水源地等。因此，在流域治理中无论是治理措施的安排还是流域资源的分配都需要跨越地区权限的限制才能使得两种属性目标有机统一。然而，当下法律权限介于政府间，尤其在无隶属关系的地区政府间，协调手段略显不足。补偿协议确定各主体治理措施的方法、时间和强度，使治理权限分配围绕特定流域展开，在确保区域措施有效性的同时，兼顾整体流域的协同性需求。补偿协议弥补了地区政府间在有效完成流域治理这一公共目的时的权限问题，比如下游政府可以突破自身辖区限制，依据协议约定要求上游政府采取相应的治理措施。依据流域自然形态，补偿协议为各地政府提供共同拟定治理方案和地区权限分配的法律途径，能够切实在形式上缓解流域自然形态与行政区划之间的矛盾及冲突。

2.地区政府间治理合作的加强。流域治理的“各司其职”使得各地区形成固有的技术规范与治理模式，地区间数据与信息共享意识薄弱，且共享能力和动力存在不足，致使流域治理信息传输不畅。囿于地方保护主义的藩篱，流域治理的信息和数据难以在组织间横向互通与共享。但是，整合资源、技术和信息是流域治理中的重要内容，只有采取有效的水资源协同管理，促进集体行动，才能消解或克服流域生态保护“各扫门前雪”的状态。补偿协议为地区间合作创造条件，以推动流域水资源的一体化利用、开发与管理。补偿协议帮助建立地区间流域协作治理网络，展开建设性博弈，达成对治理手段、方法的一致性理解，进而共同促进治理措施的有效执行。具体而言，补偿协议的磋商过程为有效沟通、表达诉求提供渠道，树立共同治理意识，在遵循流域生态保护补偿制度的要求下，签订协议并确立具体的实施细则，为后续协议实施提供文本依据与认知基础。

（二）补偿协议的实质目的追求

流域整体可持续发展的根本目标需要被拆分为具有递进关系的阶段性目标。首先，流域生态保护成本的合理摊销，为流域治理的初步实施提供必要的动力。其次，深入考量因流域治理而引发的地区发展机会成本损失，并公平地补偿地区发展利益，为流域治理的持续推进保驾护航。最后，通过制定个性化的流域国土空间规划，最终实现流域范围内生态、经济和社会之间的和谐共生与可持续发展。

1.流域生态保护成本的合理摊销。流域生态平衡形成水资源、水环境、水生态三位一体的格局。申言之，流域生态保护并非简单地治理水污染，而是包含水资源利用、水环境保护和水生态修复等内容的体系化治理。具体而言，其包括水功能区纳污限制、水环境综合整治、黑臭水体净化、入水排污管控、退田还湖、退渔还湖等一系列措施。但此类治理举措的成效会因流域的自然流向而跨越单个行政区域，治理所获成果亦将为流域所跨越的地域共享。为了避免流域治理成本与成果间发生错位，政府采取相关治理措施后，需将治理成本合理分摊给各受益主体。补偿协议中权利与义务的具体限定有望平衡治理主体与受益主体之间的关系。各相关主体在签订补偿协议的过程中，针对实施流域治理项目可能产生的利益及损失展开深入交流，以达成有限治理资源的最优配置，合理化解与分摊治理措施的成本，为保证流域治理实施提供必要动力，以达成流域共治共享之目标。

2.地区发展机会损失的公平弥补。地区实施流域治理以改善流域生态的同时，或将导致实施地区发展机会的损失。为了减少污染物的产生，实施流域治理的地区须在多种价值之间进行审慎权衡，甚至在必要时需要牺牲某些与流域生态价值相悖的经济价值。当实施地区采取相应的管控措施后，此类举措有可能导致失业率上升、税收减少等不利于经济发展的负面影响。从整个流域层面来观察，治理投入对整个流域都会产生丰厚且客观的生态利益。然而，对于实际付出此类努力的实施地区而言，实际上是在以自身的经济利益为代价，推动全局性的流域生态改善。更为关键的是，经济利益的减少可能会直接削弱实施地区的发展速度，进一步加剧不同地区之间的发展不均衡问题。也正因如此，《补偿条例》第17条第2款强调，在确定补偿协议内容时，应当综合考虑生态保护现状、成本、成效以及地区经济社会发展水平、财政承受能力等因素。

环境公平理论认为，对环境资源的使用和保护，所有主体享有同等的权利并负有同等的义务。此外，权利与义务的相互关联性和统一性决定了权利的拥有是以履行相应的义务为条件的，同时义务的履行也赋予主体以相应的权利。补偿协议的主要功能是确立各主体在流域治理过程中的权利与义务关系，缘于协议主体具有平等的法律地位，在各方合作博弈的作用下，权利与义务终将在协商和谈判中趋于公平。机会成本损失在补偿协议中可被视为损失方担负了更多的义务，其也因所负担的义务而拥有争取更多利益的权利。经过协议主体间的反复协商与利益衡平，地区发展机会的损失终将得以逐步弥补，以实现更加均衡和可持续的发展。

3.流域国土空间规划的个性协调。流域国土空间规划作为区域规划的一种类型，其核心在于以江河流域作为规划范围，将流域资源分配和环境保护融为一体，探索并促进流域资源的科学开发与高效利用。流域国土空间的承载极限决定了规划需全面考量与生态承载力紧密相关的人口规模、经济密度及自然环境等关键因素，以确保开发与利用始终处于可控的范围内。鉴于中国广袤的国土和多样的自然地理环境，各流域自然地理单元空间下的要素资源均展现出鲜明的地域性。流域生态系统中的要素关系随着人类认知的拓展而日益深化，而且会根据不同时期的特定需求而动态调整，因此流域国土空间规划呈现出一种固有的持续性。地域性与持续性的相互作用，使得对特定流域国土空间进行反复优化的需求愈发迫切。

补偿协议带动地区横向主体参与流域资源分配，使分配持续优化的过程限定在不危及特定流域生态承载的框架内，兼顾了资源分配和环境保护的双重需求。补偿协议的自由签订，有助于主体识别具有流域特色的要素关系，依据国家整体空间规划，在特定地域范围内实现不同层级主体的个性化流域资源分配需要和空间功能结构安排，最终达到流域内的生态—经济—社会可持续发展目标。此外，补偿协议的周期通常被约定为1—3年的范围内。当协议到期时，协议各方可以根据前一份协议的执行状况和实际成效，灵活调整新一轮协议的条款内容，从而更有效地满足流域国土空间反复优化的实际需求。

现实中，考察补偿协议目的的具体样态究竟如何，应当回归补偿协议本身。本文回溯补偿协议在中国10余年的实践历程，汇集了19份已经签署并实施生效的补偿协议作为分析样本，以增强分析的可靠性。同时，仅仅依赖补偿协议的字面解释，往往难以全面洞察缔约双方的深层意图。为此，本文以协议的具体条文为基础，深入剖析这些条文对特定事项的细化程度，并通过逻辑推理，以便准确揭示补偿协议目的的实现状况。

（一）协议条款的设定呈现促进流域协同治理的形式表征

只有统筹协调各部门各主体力量，形成治理合力，方能在流域生态治理方面取得更大成就。故而，建立有效的协同机制以确保各方利益平衡尤为重要。通过对补偿协议的分析发现，协议条款的设定彰显了推动地区政府间流域协同治理的形式目的，具体表现在以下三个方面：

首先，补偿协议的签订本身就代表着流域协同治理的合意达成。地区间的竞争主要依靠两种资源：一种是非流动性资源，如矿产、土地、森林、水等；另一种是流动性资源，如产业、技术、知识、人才等。补偿协议的签订可以视为不同地区政府间已经树立协同治理意识，该意识引导各地政府将流经的流域作为共同非流动性资源，在保护过程中适当缓和相互间流动性资源的竞争强度，以确保流域资源均衡供给。事实上，协同意愿越强烈，转化为实际协同行为的概率将会越大。

其次，共同出资标志着流域协同治理的实质推动。在流域治理过程中，资金是推动治理设施建设和人力资源配置的直接动力。19份补偿协议中有13份明确约定了双方的出资金额，充分体现了“谁受益、谁出资”的原则，也为流域协同治理提供了坚实保障。协议内容中共同出资的设定不仅表明对流域治理共同事业的支持，也意味着其将共同承担制定科学、合理的资金使用方案的责任。另外，从资金来源方面，补偿协议的支付方式属于地区政府间横向财政转移支付，出资地区政府得以基于该支付向接受支付的地区政府合理提出契合流域治理目标的相应要求，进而为地方对于流域治理的权限延展提供保障。

最后，水质水量指标、资金用途的设定强化了流域治理的统一性。表1中每份补偿协议对特定流域断面均有明确限定，且包含氧量、氨氮、总磷等指标对水质水量的详细要求，以使各地区在统一框架下理解和应对问题，有效打通信息壁垒，为共同探讨治理方案奠定基础。同时，针对各自流域情况，在资金用途方面也作出相应的约定。比如，《官厅水库上游永定河流域水源保护横向生态补偿协议》要求资金用于稳定河道生态流量，强化河（库）滨带建设管理保护。又如，《浙皖两省夏阳溪流域上下游横向生态保护补偿协议》要求资金用于区域水污染防治、饮用水水源地生态保护等方面。明确资金的使用方向，使各地区在治理行动上保持一致，促进协同治理，提高资源利用效率。

（二）协议内容的细化凸显水污染防治的目标追求

水污染防治是流域治理的基础环节之一。通过对上文研究样本的考察发现，补偿协议在特定内容上作了进一步细化，体现了水污染防治的实质目的。具体表现在以下三个方面：

第一，明确了水污染防治的预期目标。无论是直接援引国家水质标准还是根据自身地理情况设定指标，所有补偿协议均对水质水量目标作出了详细规定。比如，第三期《九洲江流域上下游横向生态补偿协议》提出，2021—2023年，以跨省界山角断面水质为考核依据，确保跨界水质年均值达III类标准，月均值达标率80%以上，九洲江四条跨界支流水质年均值达到或优于V类。考核指标为《地表水环境质量标准》（GB3838-2002）表1中PH值、高锰酸盐指数、氨氮、总磷、溶解氧5项指标及断面的“Ｘ”特征指标。此类约定为各地区设定了清晰的水污染防治界限和量化目标，推动了水污染防治工作的有效开展。

第二，为实施水污染防治提供了资金保障。表1中有超过半数的补偿协议明确约定资金投入到与水污染相关的项目和措施中，此举能够有效提高水污染防治的强度，保障在实践中获得更高成效。比如，《高桥河跨市断面生态保护补偿协议》要求资金必须专款专用于高桥河流域范围内水污染防治等相关工作，促进高桥河水质改善。此外，有部分补偿协议约定资金还可以用于采购先进的水污染防治技术和设备，提高治理效果和效率，加大对水污染的监管和执法力度，确保各项防治措施得以切实落实。

第三，采用对赌机制的激励方式，促进地方政府提升水污染防治效率。19份补偿协议有超过半数的协议约定了“对赌”机制的内容。所谓“对赌”机制，即以特定水质水量为目标，达标时上游政府获得资金，反之由下游获得。其他部分补偿协议虽未明确约定“对赌”，但内容中也有关于未达到水质水量预期目标就不支付或减少支付补偿资金的表述。此机制可通过经济利益约束责任，绑定水污染治理成效，解决传统生态治理中执行监督不足的问题，进而缓解地区政府因经济增长压力而忽视流域保护所引发的负外部性影响。

三、补偿协议的合目的性检视

合目的性检视是一种系统性的思考方法，通过对比理论预期与实践目标之间的关系，找出一致性和差异性，从而更好地理解和解决问题。人类在认识和改造世界的活动中，需要以“物的尺度”把握事物的规律性，同时要以“人的尺度”诉诸人自身的奋斗目标和价值理想，这种合规律性与合目的性相统一的思维方法是唯物辩证思维方法论的逻辑遵循。前文对补偿协议目的的分析表明，其能够相对较好地实现理论期望的形式目的，但在实质目的方面，补偿协议的焦点更多集中在水污染防治。虽然水污染防治作为流域治理的基石，其重要性不言而喻，但过度聚焦于单一目标，而未能充分考虑到防治过程中可能出现的其他关联因素，很可能导致对治理主体积极性、治理措施持续性以及系统调节有效性产生负面影响，具体体现在补偿资金短缺、补偿公平缺失和要素脱离系统等方面。

（一）资金短缺致治理成本难补

流域生态保护补偿作为一种激励机制，需补偿治理地区因流域治理而可能遭受的经济发展损失。上文提及各地政府有责任将流域生态保护的成本进行公平摊销，此处所指的“成本”不仅包括设施建设和人力配置的直接成本，还包括上游地区因此而失去发展机会的机会成本，更包括上游地区需要破除现有产业结构进而转向低能耗、低排放的轻污染产业的转型升级成本。回归现实，仅以直接成本作为衡量标准，补偿资金的范畴似乎难以覆盖上述内容。

以德清县与余杭区签订的《东苕溪流域水环境补偿机制协议》为例，特定断面符合水质目标后，余杭区拟向德清县拨付2022年东苕溪流域水环境补偿资金600万元。但是，从德清县2022年的财政预算中得知，关于城乡环境生态综合体示范基地处理50吨污水的预算已经达到了755万元。此外，预算表中还包括污水处理厂及管网配套设施建设工程8000万元、河口水库饮用水水源保障提升工程2000万元、苕溪清水入湖河道整治后续工程3000万元、资源循环利用和水生态治理项目1亿元等。虽然地区政府本身也应当负担一定的水污染防治支出，但通过上述金额间的对比不难发现，补偿协议中的约定金额更多地仅起到倡导或鼓励作用。

补偿资金在试图提升水质水量方面，其作用亦如杯水车薪。若受益地区对水质水量提出超出当前水平的更高要求，实施地区为满足这些要求所需投入的资金很可能大大超出补偿协议所约定的金额。一旦补偿资金不足以覆盖因提升治理质量而产生的治理成本，流域治理的进度很可能受到阻碍，甚至停滞。在资金不足的情况下，治理地区政府能预见到采取严格治理措施可能导致的负面后果，如产业流失、税收减少、失业率上升等，这必然会极大地削弱地方政府推进治理的动力。换言之，补偿协议只达到了“摊”的作用，并未实现“销”的期望。因此，即便有国家资金政策支持，但在地方流域生态状况严峻的情况下，流域治理的协同合作仍处于“巧妇难为无米之炊”的尴尬境地。

（二）公平有失使平衡发展遇阻

补偿协议中的“对赌”机制在特定治理阶段确实有助于改善水污染问题，这一点不容置疑。但我们必须认识到，流域治理的关键在于可持续性。若“对赌”机制仅作为短期手段，或许可以理解，但要实现长期、广泛的持续效果，则必须与流域范围内生态—经济—社会整体可持续发展的根本目标相契合。否则，前期治理成果可能难以维持，补偿协议的实施也将面临巨大风险。

以《新安江流域水环境补偿协议》为例，上游的安徽黄山市与下游的浙江杭州市在经济实力上存在显著差距。然而，在签订实施的三期补偿协议中，出资比例均采用1:1的形式，甚至在未达到治理目标时还需反向支付，其间的公正性问题彰明较著。这种出资比例注重形式上的公平，却忽视了双方经济差距的客观实际。特别需要注意的是，补偿协议实施过程中还潜藏着更深层的不公平现象。仍以新安江流域为例，在实施补偿协议后，污染企业和重工业企业等经济效益较好的企业相继关停，导致上游第二产业比重持续下降，而第三产业的发展又无法弥补损失的GDP。这意味着上游地区不仅需要承担产业转型的成本，还要面临转型后经济收益无法弥补的损失。

如果补偿协议无法公平地协调和平衡流域治理的间接成本，可能会加剧地区间的发展不平衡，进而削弱流域生态保护补偿的成效和动力。在当前流域生态环境遭受破坏的背景下，每个人都有保护义务。这种义务类似于国家税收，每个人都应该为维持公共管理而承担相应责任。在衡量税收公平时，通常会考虑受益原则和能力原则。同样，在流域治理中，直接受益人是生活在流域内的每个人，他们应该根据各自的能力大小来承担治理义务。可是，补偿协议在签订过程中并未充分考虑到不同省份或市县之间的经济差异性，也未对协议实施后可能带来的不利后果进行充分评估。这种以刺激效率为导向的做法，与中国改善地区发展不平衡、逐步解决社会主要矛盾的政策取向有相悖之嫌，且对流域国土空间分配良性格局的形成并非定然有益。

（三）要素脱节让系统调适受限

整体主义哲学和环境权学说认为，环境法基于对生态系统整体性的认识，发展出更为专业的理论体系——生态恢复论，以满足对整体性、协同性生态权利的保护需求。从这一理论视角出发，流域治理中蕴含两套系统：第一，流域并不是孤立存在的，其与山川、土地、空气、动植物等自然要素共同构成了一套自然生态系统。在该系统中，流域内的江河湖库因其所处的特定位置和自然条件而具有各自独特的需求。第二，在流域治理过程中，除考虑自然生态系统外，仍需顾及该自然生态系统所处的复合生态系统。随着活动范围的扩张，人类已经从自然界的一部分发展到足以影响自然生态系统正常运转的程度。据此，人类活动所依赖的经济与社会两套系统，已然与自然生态系统形成了必须相互兼顾的“三足鼎立”之势。

几乎所有协议均将重心放在水质水量的目标上，而对于经济问题只是笼统提及，有的协议甚至直接忽略。若补偿协议未能充分融合经济建设和社会发展的要素，致使其与复合生态系统脱节，将极大地削弱协议实施的可持续性。“要素”与“系统”的脱节将可能带来无法丈量要素间调节尺度的严重后果。人类经济社会发展与自然生态之间的矛盾始终处于一种此消彼长的状态，无形中为两者间博弈的均衡提供了参照依据，即生态保护力度是否能够恰当弥补经济社会发展给自然生态带来的损害。过分强调生态保护可能会减缓经济社会发展并触发矛盾，反之，过分强调经济社会发展会对生态造成不可修复的伤害，这样的发展最终毫无意义可言。

可见，在流域治理过程中，必然要衡量流域生态与社会、经济之间的关系，若缺其一，则定会导致调节不足或矫枉过正的后果。实际上，经济要素的缺失是补偿协议中的根本问题。补偿资金的确定，若仅参考流域治理所必需的直接成本，而不考虑因其关停的企业与失业居民的发展机会、上游政府的财政税收、产业转型的成本及转型后的盈利可能性等一系列经济问题，就必然导致资金短缺、公平有失等问题。

四、补偿协议的优化建议

补偿协议在协调地方政府权责分配、沟通与磋商的过程中发挥着重要作用。为了有效地实现既定目标，消除形式上的束缚是不可或缺的先决条件。然而，若补偿协议仅在形式上满足要求，却缺乏实质性的内容支撑，那么其形式很可能会被虚置。因此，补偿协议中须融入涉及测算治理成本、公平弥补成本、流域空间格局规划等具有实际意义的细节内容，而不是仅仅关注于水污染防治，从而确保补偿协议的工具价值得以充分展现，持续稳定地达到预期目标。从上文分析的结果来看，补偿协议并无根本性障碍，采纳恰当的优化措施可弥补实质内容缺失或原本内容不足的问题。针对上文所提出的问题，建议增加调整出资比例、动态调节机制、机会成本核算和产业补偿。补偿协议内容中增加相应的细节，使其互为标尺，确保协议的实施更加符合各方利益，以弥合理论预期与现实表现之间的差距。

（一）调整出资比例与增加动态调节机制

在补偿协议的制定过程中，应深入考虑上下游地区经济水平的差异，并据此调整出资比例，以确保实质性公平。基于经济发展与生态环境的动态关系，补偿协议不仅要有前瞻性的预设机制，更要有后置的动态调节策略。具体建议如下：

1.识别上下游地区经济水平差异，调整出资比例。具体而言，应提高发达地区的出资比例，这样可以为流域治理提供更多的资金，有助于缓解地区间的发展不平衡，并推动流域生态环境改善进度。降低欠发达地区的出资比例，可以减轻其经济负担，确保其有富余能力参与流域治理工作。为了实现公平的出资比例，需要对上下游地区的经济状况作全面评估。评估应着眼于多个维度，包括省内GDP、人均GDP、就业水平和产业结构等。对比此类指标，有利于深入了解各地区的经济规模、发展水平、就业情况以及产业特点。多维度对比分析有助于制定更加合理的出资比例，推动流域生态保护工作的顺利开展。值得注意的是，《密云水库上游潮白河流域水源涵养区横向生态保护补偿协议》已经率先实现差异化补偿。该协议的出资比例考虑到了北京市与河北省之间的经济差异，约定北京出资9.5亿元、河北出资3亿元，呈现明显的先进性。

2.建立健全动态调节机制，适时增减补偿金额与调整补偿方式。具体应把握以下两点：第一，在补偿协议实施前，评估经济发展和流域生态关系平衡的总体要求，使协议内容与宏观经济背景相契合，以确保补偿协议的可行性和可持续性。例如，在经济高速发展时期，上下游地区对流域资源的需求加大、对流域生态环境的负面影响增加，因此需要提高总体补偿标准；而在经济缓慢发展时期，上下游地区对流域的需求和影响都会相应减弱，因此可以适当降低总体补偿标准。第二，在补偿协议实施后，评估其对经济产生的影响，确保补偿协议的有效性和公平性。现实情况表明，补偿协议实施后可能带来一定程度的经济损失。需评估此类损失，评估结果不但将成为后续补偿的标准，而且也是新一轮协议签订或增添多方位补偿的重要凭据。大量有效经验出自持续动态观察，借此可明晰补偿协议实施的效果和影响，为未来作决策提供相关参考和依据。

（二）增加机会成本核算

因补偿协议实施而可能导致的机会成本损失，理应被归为实施前评估的重要内容。但在中国现有的补偿协议中，这一部分并未得到体现。考虑到发展机会成本涉及体量庞大且影响广泛，故此处单独列出，以引起重视。补偿协议实施所可能产生的机会成本主要涵盖企业、居民及政府税收三个方面，有必要在协议签署前对该成本作系统性的了解和预测。

在企业的机会成本核算方面，需统计协议期内因流域生态保护补偿而关停的企业可能产生的盈利损失，以及合并、转产、搬迁的企业可能导致的利润损失。上述损失需扣除因流域生态改善而带来的产业增值部分，如旅游业、饮用水产业、饮料业等与流域生态密切相关的产业中超年平均增长的部分。剩余部分，可视为企业因流域生态保护补偿而产生的受益或损失。

在居民的机会成本核算方面，需统计协议期内因流域生态保护而采取的一系列措施对原本从事相关产业的居民造成的损失。这些措施包括退耕还林（草）、经济林转公益林项目建设、农药化肥禁用、退渔还湿以及减少畜牧养殖等。此外，因上述企业数量减少而导致的就业机会的减少，亦属于居民发展机会的损失。

在政府的机会成本核算方面，首先要考虑到现存、合并及迁移企业所带来的税收损失。其次要关注居民就业岗位减少后，政府就业保障支出的增加。此外，还需要适度考虑因流域治理而延缓建设可能导致的经济与发展利益的损失。

上述核算可明确因流域治理而增加的各方成本，测算出的数据将为确保公平补偿提供量化依据，也为资源向最具效益的领域和项目配置提供决策支持。根据机会成本核算的结果，制定合理、可行的补偿内容和补偿方式，保障受影响的居民和企业得到公平的补偿，同时兼顾上游地区政府的发展利益。

（三）增加产业补偿

补偿协议的实施导致上游地区的产业限制和农业影响，并使之承受相应的发展机会损失。因此，为体现补偿协议的公平性，下游为上游提供优质产业补偿可被视为一种补偿义务。流域内的上下游地区存在着相互依存的关系，上游地区提供优质水质和充足水量保障了整个流域的生态环境和水资源安全，为下游地区的经济发展和居民生活提供了基本保障。因此，下游地区有义务通过输送优质产业来促进上游地区的经济恢复，特别是那些有利于经济转型和实现可持续发展的高技术产业。实际上，科学、合理的产业布局本就属于流域国土空间规划的应有之义。此外，流域生态保护补偿是一个长期过程，需要各方的共同努力和持续合作。下游为上游输送优质产业，有助于建立长期稳定的合作关系，促进流域范围内空间格局的优化。

产业补偿措施具体包括技术转移与合作、产业园区共建、人才培养与交流以及市场开放与合作等。通过此类措施，下游地区能够为上游地区提供全方位产业支持，共同促进产业发展、技术升级和经济增长。现有补偿协议过于强调上游地区的义务，使得协议缺乏对等性。建议在补偿协议内容中增加产业补偿的标准时，应以上文所述的机会成本损失作为最低标准，以确保公平对等的权利与义务状态。具体来说，该产业补偿标准应能够弥补因补偿协议提出更高水质水量而导致的上游地区居民、企业、政府的机会成本损失。若无法达到最低限度，可通过资金填补等其他方式加以补偿，进而推动实现流域范围内生态—经济—社会的整体可持续发展。