作者简介：赵树文，河北大学法学院教授，博士生导师
原文发表于《学术论坛》2024年第6期，为便于编辑和阅读，已将相关注释省略。
摘 要: 民营经济促进法的建构是当下我国法治建设进程中一项重要而紧迫的任务，虽然《中华人民共和国民营经济促进法（草案征求意见稿）》已经正式发布，但是其在目标定位、原则确立以及规则建构方面仍存有尚待商榷之处。因此，有必要坚持理论导向与问题导向相融合的立法思维模式，沿着“法理支点、现实需求、基本使命、精神统领以及制度表达”等核心议题，对该法的建构继续进行深度的理论挖掘与缜密的制度考究。具体而言，该法建构的法理支点在于其法律位阶的提升；现实需求体现着该法建构的直接动因，从不同维度可以将其归因于激活市场经济内生动力、拓补多元资本立法体系、优化民主政治建设环境、推进科技创新发展速度以及提升国际贸易竞争优势等方面；基本使命聚焦对民营企业的产权保护；精神统领源自平等原则；制度表达则建议包括总则、平等准入、投资融资促进、科技创新、规范经营、服务保障、权益保护以及法律责任等相关规范。
关键词: 民营经济；促进型立法；产权保护；平等保护
一、研究问题的提出
民营经济促进法的立法建构是当下我国法治建设进程中的重大事件，该法不仅能够为民营经济发展提供强有力的制度保障，而且还是以法治方式旗帜鲜明地彰显党和国家支持民营经济发展的坚定态度，是对“两个毫不动摇”最为有力的注解。可以说，“民营经济促进法的立法不仅是一项单纯的立法行为，更是对民营经济发展方向和前景的明确表态”。因此，这一立法被誉为民营企业以及民营企业家投资兴业的“定心丸”，是发挥“法治固根本、稳预期、利长远”保障作用在民营经济领域的突出体现，甚至被誉为推动民营经济发展的首要之举。
特别是在当前国内市场需求相对疲软、国外贸易保护主义抬头等复杂背景下，社会各界都期待着借助该法突破当前民营经济发展面临的各种瓶颈，进而更好地激发市场经济的内生动力，并赋能我国新质生产力的培育发展，以期助力我国高水平社会主义市场经济体制的建立健全。而且，该法建构的意义绝非仅仅局限于经济层面，也涉及政治层面，促进转变政府职能就是一个有力体现。该法的建构实质上意味着对政府与市场关系的重塑，即政府要积极奉行“谦抑干预理念”，而“市场优先原则”将会得以更加有效地贯彻，这也就意味着政府在推进民营经济发展中所扮演的角色必须发生相应转变，尤其是其服务职能将会得到进一步的凸显。
令人欣喜的是，这一立法的推进速度远超预期。2024年10月10日，司法部与国家发展和改革委员会公布了《中华人民共和国民营经济促进法（草案征求意见稿）》（以下简称《民营经济促进法（草案征求意见稿）》），这距离 2024年7月党的二十届三中全会提出要制定民营经济促进法仅过去了3个月的时间。毫无疑问，这种高效推进表明民营经济促进法的建构已经成为当下我国法治建设进程中一项重要而紧迫的任务。该法的建构必将对我国民营经济发展以及整个市场经济建设产生极大的推动效应，同时也将再次印证我国经济发展的历史经验，即“成功的经济发展必然伴随着法制变革，法制变革是促进经济发展的关键”。
需要注意的是，尽管《民营经济促进法（草案征求意见稿）》的公布标志着该法框架的基本形成，但是其体系设置、规则架构等都存有尚待商榷之处，距离高质量成文法的颁布尚需时日。所以，当前我们仍需汇集力量、凝聚共识继续推进这一立法的建构。对此，法学研究者的努力不可或缺。因为“立法变革需要学术的推动”，丰富的学术研究成果可以为该法的建构提供深度的理论挖掘与完备的制度考究，并为相关争议的澄清与难点的解决提供说理，进而极大地提升该法建构的形式理性与实质理性。
二、位阶提升：民营经济促进法建构的法理支点
民营经济促进法建构的法理支点在于其法律位阶的提升，因为这不仅意味着其法源等级地位的提高，而且也预示着其立法质量的保障与立法权威的强化，进而会极大地提升其法律效力，即对民营经济发展带来全方位的正向作用力。显而易见，民营经济促进法本身就表明了其法源级别即国家立法，相对于行政法规和地方法规而言，其位阶无疑是实现了跨越性提升。本文以法律位阶释义为基础，就其对民营经济促进法建构的法理支点作用做出具体分析。
（一）法律位阶：基于规范等级与法律效力相融合的意涵阐释
一般而言，法律的等级和位阶高低，法律效力的效应也随之产生强弱和大小。具体而言，民营经济促进法法律地位的确立、法律质量的保障、法律影响的强度以及法律实施的效率等几乎都直接或间接地取决于其法律位阶的提升。
当然，对这一论断进行深刻解释的前提是对法律位阶进行释义。何为法律位阶，学界存有争议，主要有以下几种观点：一是“效力等级说”，即将法律位阶视同法律效力等级；二是“规范等级说”，即将法律位阶视同法律规范在法律体系中的等级；三是“纵向地位说”，即将法律位阶视同某一具体法律在法律体系中的地位；四是“功能说”，即从效力等级与适用序位两个方面来界定法律位阶。显然，上述观点在表达形式与重点指向上各有不同，很难说哪一种更为精准。从具体内容来看，“效力等级说”与“功能说”较为接近，都直接强调法律效力这一要素；“规范等级说”与“纵向地位说”较为接近，都直接强调法律规范的等级或地位，鉴于“等级或地位在意涵上具有较强替代性”，因此它们之间非常接近。进一步分析可以发现，“效力等级说”与“功能说”侧重于从实证主义视角对法律位阶进行动态描述，而“规范等级说”与“纵向地位说”则侧重于从法律体系构成视角对法律位阶进行静态描述。因此，从实质意义来看，上述观点可归类为“法律规范等级说”与“法律效力等级说”两种，它们分别从动态与静态视角对法律位阶的意涵作出解释。因为法律规范与法律效力之间紧密相连、无法分割，法律规范是法律效力得以展现的载体，法律效力是法律规范具体功能的体现，如果要科学理解法律位阶的意涵，就不应局限于其中的单一学说，而应将两种学说相融合。更具体而言，法律效力是法律规范本身的内在要素，法律效力也是法律规范的特殊存在。鉴于此，笔者认为，可以将法律位阶界定为不同法源在法律体系中的等级以及由此而产生的不同法律效力。规范等级与法律效力是解释法律位阶的两个基本支点，均不可或缺，唯其如此，才能更好地运用法律位阶理论对立法研究进行指导。
接下来需要分析的是究竟何为法律效力，这是对法律位阶进行科学解释的必然归宿。学界的代表性观点主要有以下几种：一是“作用力说”，该学说又可分为多种次级具体学说，但最终落脚点都强调法律效力是法律规范针对其作用对象的一种作用力；二是“保证力说”，认为法律效力是合法行为发生法律上效果的保证力；三是“约束力说”，认为法律效力是对凡行为受法律调整的人都具有的某种约束力；四是“约束力与强制力说”，认为法律效力是指法律的约束力与强制力；五是“保护力和约束力说”，认为法律效力是指法律的保护力与约束力，保护力是积极的、正面的，约束力是消极的、负面的。总体来看，尽管上述学说表达形式不同，但本质方向趋同，即都是从实证效果来分析法律效力。因为“保证力说”只侧重对合法行为的保障，然而任何立法都包含对违法行为的制裁，因而这种表达不够周严。“约束力说”和“约束力与强制力说”侧重对受法律调整之人的规制，却忽视了法律的促进性特质。“保护力与约束力说”从保护与禁止两方面对法律效力作出了表述，与“作用力说”较为接近。但就表达的精准性与简洁性而言，“作用力说”似乎更具全面性，也无疑更为适宜。
所以，民营经济促进法建构的法理支点在于其法律位阶的提升。进一步而言，这种提升的实质就是其规范等级与法律效力的提升，而最终的表现则是对促进民营经济发展作用力的提升。
（二）位阶过低阻碍法律效力：当前民营经济发展立法的主要症结
在国家层面，促进民营经济发展的制度基本上是在现行法律之外，主要依靠政策措施解决民营经济发展的制度性障碍。因为政策驱动处于主导地位，法律供给相对弱化，而位阶过低则成为核心问题，正如胡戎恩所言：“目前我国关于民营经济方面的立法形式主要是地方法规，缺乏具有权威性的国家法律法规，立法层次比较低”，甚至“民营经济并非严格的法律主体，立法体系的法律和行政法规层级中也没有出现民营经济这一提法”。
具体而言，当前与民营经济发展直接相关的法律都源自行政法规或地方法规。就行政法规而言，其中影响较大的是2020年国务院发布的《优化营商环境条例》，该条例奉行竞争中性原则，强调对各种所有制经济提供平等保护与资源支持，这对推进民营经济发展具有重要作用。此外，2022年国务院发布的《促进个体工商户发展条例》不仅充分肯定了个体工商户的法律地位，而且强调了对其财产权与自主经营权的保护，同时还简化了其转为企业的变更手续，强化了政府扶持措施。简言之，该条例标志着“国家对待个体工商户的态度经历了从‘管理’到‘支持’和‘服务’的转变”，是推进民营经济发展的一个重要支持，因为“个体工商户是中国民营经济的一种重要形态”。但是，这些行政法规位阶均低于国家立法，也并非针对民营经济发展而建构的专门性规定，因而对民营经济发展的促进功能十分有限。就地方法规而言，主要是一些省、市级地方性法规，如《浙江省民营企业发展促进条例》《山东省民营经济发展促进条例》以及《珠海经济特区民营经济促进条例》《昆明市民营经济发展促进条例》等。毫无疑问，这些地方性法规对推动当地民营经济发展具有重要助力，但它们位阶过低，适用范围小、影响力有限，且在体系设置与规则架构上存在诸多不足，因此无法为民营经济发展提供权威性的制度支撑，亟待上位法的统一引导。
退一步而言，《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）、《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）、《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）以及《中华人民共和国中小企业促进法》（以下简称《中小企业促进法》）等都可为民营经济的发展提供必要支持，但均非针对民营经济发展而建构的专门法律，因而也没有针对民营经济发展而设置特殊的促进制度。需要指出的是，受价值取向与规制路径的限制，这些法律无法为民营经济发展提供切实且高效的助力。例如，就《宪法》而言，虽然其法律位阶最高，并且充分肯定了民营经济的重要地位，但是这更像是一种抽象的法律宣示，是一种政治上的态度肯定，具有较强的基本原则属性，无法为促进民营经济发展提供具体性与可操作性的微观规则。简言之，《宪法》对民营经济的法律地位进行了规定，但是规定毕竟是笼统的，无法具体实施。就《民法典》《公司法》《中小企业促进法》而言，它们都属于仅次于《宪法》的高位阶法律，可以为民营经济发展提供更具关联性的制度支持④，但它们并非针对民营经济发展而建构的专门法律，在宗旨预设、规范架构与适用边界方面都无法与促进民营经济发展的制度需求直接契合。因此，《宪法》《民法典》《公司法》《中小企业促进法》等高位阶国家法律无法弥补因专门法律位阶过低而对民营经济发展的支持力不足。
（三）位阶提升强化法律效力：民营经济促进法建构的法理支点
民营经济促进法的建构提升了民营经济发展的法律位阶，且这一法律的名称就直接表明了其位阶的提升。“法律名称，也称法律标题，尽管凝练概括、表述简约，但它也是由多个成分构成的词组，往往能体现出立法机关、法律调整范围、作用机制、法律位阶和文本形式等重要信息。”民营经济促进法既然以“法”的形式出现，就表明其制定主体为全国人民代表大会这一最高立法机关，并且属于仅次于《宪法》的高位阶法律。正如凯尔森所指出：“等级结构中仅次于宪法者，乃依立法程序创制之一般规范。”许多学者在谈及民营经济促进法的建构时都强调了其法源等级，即“法律形式”，认为只有通过“法律”这种法源形式确立的民营经济发展制度，才能为民营企业与民营企业家提供稳定的预期，才能使他们免于担忧低位阶法律法规和各种政策的短期效应与落实困境。
社会各界强调该法位阶的提升，根本原因在于这种提升会极大地强化该法的法律效力，即对民营经济的发展带来全方位的正向作用，尤其是极大提振民营企业与民营企业家对其未来稳定发展的心理预期，进而筑牢促进民营经济发展的内生根基。正如江必新所指出：“为了整合精简现有法律规范，提高立法的效力层级、稳定性和可预期性，应当加快制定民营经济促进法。”具体而言，这种正向作用主要体现在以下几个方面。
第一，对民营经济发展法治理念的强化。市场经济是法治经济，民营经济的发展离不开法治保障作用的发挥，但法治保障的推进需要以法治理念的强化为基础，因为“法治理念是理性化的法治观念，也是一种理性化的法律意识”。而且，法治理念贯穿于整个法治建设进程，是立法、执法、司法、守法和法律监督的指导思想，是法治体系的精髓和灵魂。民营经济促进法法律位阶的提升是强化民营经济发展法治理念的主导路径，因为法律位阶的提升意味着其权威性的强化，涉及立法主体、立法程序、适用边界以及制度刚性等诸方面的升级与优化，会使其实现立法“形式理性”与“实质理性”的有机融合，进而有力推动民营经济发展法治理念的落地生根。
第二，对民营经济促进法自身系统性运行的助力。民营经济促进法法律位阶的提升对该法自身的系统性运行（即对立法、执法、司法、守法与法律监督）都具有巨大助益。正如缪因知所言：“此次进一步提出专门立法，除了宣示政策信号，更可以提升层级、实现制度刚性，实现立法执法司法的联动，发挥长效性。”一方面，法律位阶的提升会强化该法自身制度建构的完备性。“通常立法位阶越高，对立法质量的要求越高”，而立法质量的提高则必然要求其自身制度建构更具完备性，包括制度架构的周严性、操作性以及统一性。另一方面，法律位阶的提升会提高该法的实施效率。法律位阶的提升将提高法律的权威性，而“法的执行力和权威性互为因果”。进一步而言，“从法律实施的效率和效果来看，立法位阶高低是决定立法质量的重要因素”。因此，民营经济促进法法律位阶的提升必将助力其自身的系统性运行。
第三，对民营企业与民营企业家积极、稳定法律预期的提振。法律预期意指“法律所内蕴的满足人们对其行为及其后果进行预估、预测并按照此种预估和预测选择行为的属性”。简言之，法律预期决定着人们的行为选择。促进民营经济发展的关键在于使民营企业与民营企业家对国家法律形成一种积极、稳定的预期，进而鼓励他们进行投资兴业。民营经济促进法的建构实现了民营经济保护由行政法规与地方立法向国家专门立法的跨越式位阶提升，将极大提振民营企业与民营企业家积极、稳定的法律预期。一方面，法律位阶的提升将强化该法制度建构的完备性、制度实施的效率性以及制度监督的有力性，进而极大地提升民营企业与民营企业家对该法预期的积极性。另一方面，法律位阶的提升预示着该法实施的长期性、连续性，将有效避免低位阶法律或相关政策的短期性、阶段性痼疾，进而极大地稳定民营企业与民营企业家的预期。
三、直接动因：民营经济促进法建构的现实需求
基于经济发展、立法推进、政治建设、科技创新以及国际竞争等不同维度的现实需求，民营经济促进法建构的直接动因包括激活市场经济内生动力、拓补多元资本法律体系、优化民主政治建设环境、提升科技创新发展能级以及提升国际贸易竞争优势等方面。
（一）经济发展维度：激活市场经济内生动力
推动经济发展的根本进路在于激活市场经济内生动力，这也是建设高水平社会主义市场经济体制的关键之举。进一步而言，就是要充分发挥市场竞争机制的功能，因为市场经济的本质是竞争经济，竞争机制是市场机制的核心，市场经济的根本特性在于通过竞争机制激发市场主体的创造力，进而不断推动各种资源的优化配置，提升社会整体生产效率。显然，民营经济促进法的建构是激活市场经济内生动力的重要支撑。一方面，该法的建构能够全面激活民营经济的发展活力。该法作为国家促进民营经济发展的专门法律，将清晰地确立民营经济的重要地位，这是党和国家对支持民营经济发展的重大宣示，将从政治上进一步坚定民营企业与民营企业家对未来发展的信心。作为“促进型立法”，该法重在对民营经济进行赋权性保护，包括平等的市场准入权保护、生产要素使用权保护、财产权与人身权保护等，同时还会为民营经济发展提供包括金融、技术等在内的特殊制度扶持，这是在微观层面给予民营经济发展的重大支持，会为民营经济发展带来实实在在的发展机会与资源供给。另一方面，该法的建构能够激活其他各类形态资本的经济体，进而激活整个市场经济的发展活力。民营经济是社会主义市场经济的拥护者、参与者和受益者，是社会主义市场经济完整内涵的必要组成部分，该法对民营经济发展活力的激发效应必然会通过市场传导至国有经济、集体经济与外资经济等其他经济体，进而提高整个市场的竞争强度。尤其是该法对平等原则的大力贯彻也会使国有经济、集体经济与外资经济面临更大的竞争压力，进而重塑它们的竞争理念，并激励它们不断提升自身技术水平与创新能力以应对民营经济不断提升的竞争力，这也必然会带动整个市场竞争活力的提升。简言之，该法的建构是对竞争中性原则的有力贯彻，必然会对其他形态经济体（尤其是国有企业）带来更大的压力与更好的激励。
对于激活市场经济内生动力的现实需求，在《民营经济促进法（草案征求意见稿）》中有着充分的体现，其中第一章总则对此体现得尤为突出。例如，该章第一条关于“保证各类经济组织公平参与竞争”的规定无疑是对完善市场竞争机制进而充分发挥市场经济内生动力最为有力的说明。此外，该章第二条关于“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”的规定、第三条关于“民营经济是社会主义市场经济的重要组成部分”的规定、第八条关于“营造全社会关心、支持、促进民营经济发展的氛围”的规定以及第九条关于“对民营经济发展情况进行统计分析”的规定等，也都从不同程度体现着
促进民营经济发展进而激活市场经济内生动力的基本要求。分则部分除了第五章“规范经营”，其余各章几乎都与民营经济竞争能力的提升直接相关，都是为实现民营经济公平参与市场竞争创造有利条件，实质是对激活竞争机制的制度支持。当然，分则中对此体现最为明显的当属第二章“公平竞争”，该章充分确立了民营经济在市场准入以及生产资源使用中的平等权利。而且，即使就第五章“规范经营”而言，其重在规范民营经济组织经营的合规性，但这也是其开展公平竞争的必要前提。例如，发挥党组织的政治引领、完善公司治理、加强劳动力保护、防范腐败以及建立独立财务制度要求等都是民营经济组织进行公平竞争必不可少的基本条件。因此，从实质意义来看，第五章也具有保障竞争机制的功能。
（二） 立法推进维度：拓补多元资本法律体系
市场经济是法治经济，其高质量发展必须依托健全的法律体系，并且这一法律体系被认为“是培育和发展社会主义市场经济不可分割的组成部分”。基于不同标准，可将这一法律体系划分为不同类型的立法，如果以法律性质为标准，可以将其划分为民法、商法与经济法等；如果以资本形态为标准，则可以将其划分为国有资本立法、集体资本立法、外资资本立法以及民营资本立法等不同类型，这种划分同样具有重要的理论价值与现实意义。因为资本是基本的生产要素，高水平社会主义市场经济体制的建设离不开各类资本的积极作用。
立法则是规范各类资本规范运行的制度保障，因此必须健全资本发展的法律制度，形成框架完整、逻辑清晰、制度完备的规则体系。在国有资本领域，《中华人民共和国企业国有资产法》已于2009年5月1日起施行；在集体资本领域，《中华人民共和国农村集体经济组织法》已于2024年6月28日通过，并将于2025年5月1日起施行；在外资资本领域，《中华人民共和国外商投资法》已于2020年1月1日起施行。显然，这些专门法律对国有资本、集体资本与外资资本的发展都起到了重要的引导与规范作用，不仅有助于充分发挥它们作为生产要素的积极作用，而且也有助于对它们进行规范性的监管，进而遏制其消极作用。当前唯独有关民营资本发展的专门法律尚未建构，民营资本发展专门法律的缺失使得以资本形态为中心的法律体系存在重大缺口，不仅使民营资本作为生产要素的积极功能无法有效发挥，而且难以更好地遏制其消极情形。民营经济促进法的建构正好填补了这一缺口，既有助于促进民经营经济更好地发展，也有助于形成一个完整、规范的多元资本法律体系，进而铸造不同形态资本法律制度的合力，最终促进整个市场经济更加健康、持续与协调发展。对于这一动因，在《民营经济促进法（草案征求意见稿）》中有着清晰的体现，例如，第五章“规范经营”第三十七条关于“完善资本行为制度规则，依法规范和引导民营资本健康发展”的规定就充分体现了对民营资本进行专门立法进而完善多元资本法律体系的要求。
（三）政治建设维度：优化民主政治建设环境
现代社会中的法律制度和法律实施是一种政治过程，因此，法治、法律制度与经济发展的关系本质上是政治与经济的关系。就民营经济促进法的建构而言，虽然其直接目的在于推进民营经济发展，但同时具有重要的政治意义，即优化民主政治建设环境。保障民营经济高质量发展是一项重要政治任务，如果民营经济发展衰退，将会严重破坏党的民主政治建设环境，所以民营经济促进法的建构是优化我国民主政治建设环境的必然需求。具体而言，主要体现在以下两个方面。
第一，使民营经济人士更加紧密团结在党中央周围的需要。一方面，该法强调党对民营经济发展的领导，强调党组织和党员在民营经济发展中的先锋模范作用，这必然会提升民营经济人士的思想觉悟，激励他们积极向党组织靠拢。对此，《民营经济促进法（草案征求意见稿）》第一章总则第五条的规定无疑最具代表性。例如，第五条第一款规定“民营经济组织及其经营者应当拥护中国共产党的领导”，第五条第二款规定“国家加强民营经济组织经营者队伍建设，加强思想政治引领”“践行社会主义核心价值观，做合格的中国特色社会主义事业建设者”等，这些条款都体现着引领民营经济人士思想政治建设的要求，必然有助于他们进一步深化对党的各项方针、政策的认知，进而更加坚决地拥护党的领导。此外，《民营经济促进法（草案征求意见稿）》第三十四条关于“发挥党组织在促进民营经济组织健康发展中的政治引领作用和党员先锋模范作用”的规定也具有同样意义。另一方面，该法作为促进型立法，尤其注重对民营企业产权与民营企业家合法权益的保护，这种强有力的产权保护会使他们对党的民营经济发展政策更具信心，进而更加积极地拥护党的领导，更加有力地支持党的各项方针政策，最终更加紧密地团结在党中央周围。
第二，是各级政府机关积极转变自身职能的需要。“从政治维度看，政府职能转变体现了社会主义民主政治生长的必然要求。”“政府作为党和国家决策的执行者”，是“政治制度体系的‘结合部’和执行者”，转变政府职能是优化我国民主政治建设环境的内在要求。进一步而言，党和国家促进民营经济发展的各项方针政策需要由各级政府予以贯彻落实。如果政府职能依然以管理为中心，服务观念淡薄，就难以赢得民营企业与民营企业家真正的认可，甚至会动摇他们对党和国家各项方针政策的信心，进而严重破坏民主政治建设环境。民营经济促进法是通过立法赋能民营经济，更具体而言，该法“旨在通过法定的鼓励性手段促进经济社会发展”，因而“强调政府服务而非管理”。所以，该法的建构意味着是对政府与民营企业之间关系的重塑，政府不应以管理为中心，而应以服务为中心，重在对民营经济的发展提供各种帮扶措施。对此，《民营经济促进法（草案征求意见稿）》有着十分突出的体现，无论是总则还是分则各章都体现着强化政府服务职能的要求。例如，总则第四条对“国务院与各级政府将促进民营经济发展工作纳入国民经济和社会发展规划”等的规定就是明证；分则除了第五章“规范经营”，其他各章主要内容几乎都是以政府服务为中心而展开，其中最具代表性的是第六章“服务保障”，该章在标题设置以及内容建构上都突出了对政府服务职能的强化，而其他各章则分别从市场平等准入、投资融资促进、科技创新、规范经营、权益保护以及法律责任等方面直接或间接地强化政府的服务职能。
（四）科技创新维度：提升科技创新发展能级
科技创新是经济竞争的重要支点，尤其以大数据、人工智能、云计算为代表的智能技术竞争主导着未来世界经济发展的方向，直接决定一个国家的经济竞争力，并且极大地影响各国的经济安全甚至是主权安全。因此，我们必须提升科技创新发展能级。显然，科技创新必须充分发挥民营企业的创造性，且从现实情况来看，“在诸多富于竞争性的行业，民营企业已然代表了我国最先进的生产力”。例如，通讯设施行业、互联网与数字经济行业以及电动汽车行业等都是民营企业占据着制高点。当前我国科技创新的步伐依然亟待加快，特别在某些关键领域需要民营企业进行技术攻关，充分发挥民营企业的技术先锋作用。
“法律应当适应改革需求，为改革保驾护航，形成改革的重要推动力。”民营企业开展科技创新同样也需要法律的推动，而民营经济促进法的建构无疑能够为此提供重要助力。该法将为民营企业与民营企业家的财产权与人身权等相关权益提供坚强有力的保护，这会充分奠定民营企业与民营企业家进行科技创新的产权保障基础，正如王利明所言：“产权保护也是创新的动力和源泉。”而且，该法通过专门制度设计，直接鼓励民营企业进行科技创新，并为之提供财税与金融等各类激励措施，进而把党中央、国务院支持民营企业科技创新的各项政策嵌入制度架构之中，并使之更具权威性、稳定性。尤其值得关注的是，该法鼓励民营企业通过合作方式积极参与国家重大技术攻关，这“将充实并助力提高我国整体科技力量，并凭借其更为灵活多变的市场化思维等优势，为我国重大技术攻关任务提供更多机遇和可能”。显然，该法的上述举措必然引导民营企业在科技创新方面投入更多资源，进而不断增强市场竞争力，并为国家科技发展贡献力量。
对此，《民营经济促进法（草案征求意见稿）》第四章“科技创新”进行了专门性回应。一方面，该章第二十七条围绕新质生产力的发展和非营利性资金的资助，对民营经济的科技创新提供了制度支持。具体而言，第二十七条第一款以“国家鼓励支持民营经济组织在发展新质生产力中积极发挥作用”为统领，强调引导民营经济组织进行“关键核心技术、共性基础技术和前沿交叉技术研发”，并鼓励其 “以科技创新催生新产业、新模式、新动能”；第二十七条第二款则强调了鼓励非营利性基金对民营经济组织在基础研究、前沿技术研究以及社会公益性技术研究方面进行资助。另一方面，该章第二十八条至第三十三条分别围绕公共数据资源的开发利用、国家科技攻关项目的参与、科技成果的推广、科技人才的培养以及知识产权的保护等相关内容，对民营企业开展科技创新作出了具体的支持性规定。
（五）国际竞争维度：提升国际贸易竞争优势
民营企业对我国对外贸易的贡献尤为重要，根据海关总署发布的数据，2019—2023年，我国民营企业已经连续5年稳居我国第一大外贸经营主体，其占外贸经营主体总数的比重为86.2%，其进出口总额占我国外贸总值的比重为53.5%。当前，以美国为首的西方国家奉行贸易保护主义，不断通过设置关税壁垒等方式限制我国产品的进入，这对我国国际贸易的顺利展开形成了巨大阻碍。例如，欧盟委员会发布消息，决定自2024年10月30日起对从我国进口的电动汽车征收为期5年的反补贴税。因此，我们亟待开拓新的国际市场，民营企业“身段更为灵活，既更有优势，也更有意愿合理承担风险”。促进民营企业的发展有助于更好地开拓国际贸易市场，增强我国国际贸易竞争力。
《民营经济促进法（草案征求意见稿）》对民营企业的国际贸易保护给予了高度关注，并为此设置了专门条款，这对于助力我国民营经济高水平“走出去”、增强国际市场竞争力是重大利好。例如，第三十二条第二款关于“海外知识产权纠纷应对指导和风险预警等服务”的规定就是一个突出代表，该规定意味着将建立维护民营经济海外知识产权利益的机制，协助民营经济组织及时运用该机制保护自身在海外的知识产权合法权益，有效防范和有力制止我国民营经济组织的知识产权在其他国家或地区遭受侵害。同时，第四十三条关于民营企业投资经营“遵守所在国家或者地区的法律，尊重当地习俗和文化传统”的规定是维护民营经济组织及其经营者海外合法权益的前提条件和基础。第五十五条关于“国家支持引导民营经济组织在海外依法合规开展投资经营等活动，完善海外利益保障机制，维护民营经济组织及其经营者海外合法权益”的规定则更加凸显了国家对保护民营企业国际贸易权利的坚定决心，将为民营企业大胆拓展海外市场提供坚强的后盾，能够极大地消除民营企业在海外经营遭受侵权而难维权的担忧。
四、产权保护：民营经济促进法建构的基本使命
“立法是民意的表达，其功能在于设定权利，或曰配置权利”，民营经济促进法的建构同样如此，其基本使命是产权保护，即对民营企业财产权的保护。
（一）产权保护的理论阐释：制度经济学视阈下的逻辑解析
就一般意义而言，产权保护意味着制度变革，因为产权的安全性并不是自然发生的，相反，它是政策选择和社会制度改革的结果。具体而言，当个体或组织的产权保护与国家整体经济发展需求不相吻合时，政府会借助法律来重塑个人或组织的产权边界，以此实现借助产权制度带动国家经济发展的战略目标。进一步而言，产权保护意味着通过法律作出新的制度安排，将经济意义上的产权变成法律意义上的产权，进而塑造一种可靠的“制度预期”，使产权保护更具稳定性、产权价值更具安全性，以期激发产权主体的积极性与能动性，并最终激发经济活力。
对此，制度经济学派作出了颇具说服力的理论解释，即“一个社会的繁荣取决于经济制度”。道格拉斯·诺斯（Douglass C. North）指出，制度在社会中具有更为基础的作用，它们是决定长期经济绩效的根本原因。随着时间的推移，经济体的不同表现从根本上受制度演变方式的影响，这一点没有争议。达龙·阿西莫格鲁（Daron Acemoglu）充分肯定了制度对经济发展的价值，指出经济制度对经济增长至关重要，因为它们决定社会中主要经济行动者的激励措施，特别是它们影响物质和人力资本、技术的投资以及生产组织。进一步分析可以发现，制度之所以对经济发展具有如此重要的作用，是因为制度紧紧与产权联系在一起，或者说，制度的核心是产权制度。例如，布鲁斯·考夫曼（Bruce E. Kaufman）指出，制度是一系列规则，包括正式和非正式、明示和默示的各种形式，它们建立在产权（广义）之上，定义了经济游戏的规则以及“经济主体”面临的资源、约束、机会、激励和战略相互依存关系。阿卜杜尔·加尼奥·米吉亚瓦（Abdoul Ganiou Mijiyawa）也指出，持续的经济增长要求有好的制度，即那些能够降低私人投资成本并保障其投资收益的制度，因此，那些旨在保护私人产权的制度对私人投资与经济的持续增长是必要的。所以，产权保护是制度经济学的基础，进一步而言，对产权的制度保护是推进经济发展的重要根源，因为这种保护会强化对市场主体的激励机制，进而激发其投资欲望，最终推动经济的发展。
民营经济促进法关于产权保护的实质就是围绕产权而进行的制度变革，是国家针对民营经济发展的现实困境以及国家整体经济发展的现实需要而对民营企业产权制度作出的重大修正。《民营经济促进法草案（征求意见稿）》对民营企业的产权作出了专门性的保护，主要体现在第七章“权益保护”，且其中许多制度具有一定程度的突破性。例如，第五十六条关于民营经济组织及其经营者财产权利以及经营自主权保护的规定就是一个典型体现，这是在国家立法层面对民营经济组织及其经营者产权保护的最新制度表述。
（二）产权保护的现实需求：民营企业产权侵害行为的频发
产权保护是民营企业与民营企业家的紧迫现实需求，因为尽管国家三令五申要为民营企业发展创造良好且宽松的外部环境，但侵害民营企业产权的事件依然时有发生，并且这种侵害不仅是横向侵害（即以各个市场主体为代表的私权利主体对民营企业产权的侵权），更为严重的是纵向侵害（即公权力主体主动或者被动地对民营企业产权的侵害）。正是因此，2016年11月中共中央、国务院发布的《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》指出“利用公权力侵害私有产权、违法查封扣押冻结民营企业财产等现象时有发生”。而且，自2019年起，最高人民法院、最高人民检察院在向全国人民代表大会所作的工作报告中都重点关注了民营企业与民营企业家的产权保护问题。因此，遏制对民营企业的产权侵害（尤其是公权力机构对民营企业的产权侵害）是一项紧迫的任务，也就成为民营经济促进法强化民营企业产权保护的重要根源。
第一，直接侵权行为。一是表现为对民营企业财产的直接侵害，如非法扣押与处置民营企业财产、“过罚不当性”行政罚款以及恶意违约行为等。例如，2024年7月四川省司法厅联合四川省发展和改革委员会、四川省工商业联合会召开的行政复议护航企业高质量发展工作座谈会上公布的“四川行政复议护航企业高质量发展十大典型案例”都涉及对民营企业的处罚不当情形，而复议的结果则是降低了处罚额度或者免除了处罚。恶意违约行为的典型表现为“新官不理旧账”，这种情形在全国许多省份都不同程度地存在，尤其是在债务融资、政府采购、招商引资以及企业账款支付领域更为突出。二是表现为对民营企业经营资格的侵害，如非法吊销民营企业营业执照、非法勒令民营企业停业整顿或者设立不公平条件不当妨碍异地民营企业的市场准入等。前两者会导致民营企业经营中断甚至退出，进而遭受财产损失；后者则会使民营企业失去竞争机会，根本无法进入市场，其危害性远远大于普通财产侵害。
第二，间接侵权行为。一是表现为对民营企业家的人身侵权。例如，超期羁押及民事案件刑事化处理等，后者又涉及众多情形，包括以职务侵占罪作刑事处理、以诈骗罪作刑事处理、以挪用资金罪作刑事处理、以逃税罪作刑事处理、以骗取票据承兑罪作刑事处理以及以非法采矿罪作刑事处理等。人身侵权不仅直接给民营企业家带来行为自由限制或者身体伤害，而且影响他们对民营企业的经营管理，造成其进行不当经营甚至是违法犯罪的假象。这样会严重危及民营企业与民营企业家的信用或信誉，并对民营企业的生产、销售以及融资等各个方面都带来严重的不利影响，最终影响民营企业的利润创造，导致其严重的财产损失。因此，针对民营企业家的人身侵权行为实质是对民营企业产权的一种间接侵害。显然，“张文中一案”便是这类案件的典型，不仅给张文中本人带来了严重的人身伤害，而且也波及北京物美商业集团股份有限公司，影响其经营收益。幸运的是，2018年最高人民法院再审改判张文中无罪，这对张文中的人身权以及北京物美商业集团股份有限公司的财产权都具有重要保护意义。二是表现为对民营企业家与民营企业的人格侵权。具体而言，主要包括对民营企业与民营企业家的名誉、荣誉、隐私或者个人信息等相关人格权益造成的损害。例如，民事纠纷的刑事化处理使许多民营企业家与民营企业背负违法犯罪的恶名，这极有可能导致社会公众对涉事民营企业产生负面评价，进而对其生产经营产生严重的消极影响。例如，广东小鹏汽车科技有限公司、蔚来控股有限公司都曾遭遇“网络黑嘴”的信誉诋毁，对其汽车销量造成了不同程度的影响。因此，这种人格权侵权行为实质上间接侵害了民营企业的产权。
有些案件则兼具直接侵权与间接侵权的双重特性，如“远洋捕捞”式异地执法。所谓“远洋捕捞”式异地执法，是指出于利益驱动，部分地区的公安机关违法违规异地抓捕、查封、冻结甚至划转外地民营企业财产和个人财产的做法。根据广东省省情调查研究中心撰写的一篇“广东省情内参”报告，广州、深圳、东莞等珠三角城市已成为异地执法的高发地，以广州市为例，自2023年以来，朴朴、壹健康、九浚等近万家企业遭遇异地执法，这些企业绝大部分是民营企业，而且大部分案件存在较明显的逐利性执法动机。
正是基于对上述侵权行为的预防，《民营经济促进法草案（征求意见稿）》第七章“权益保护”以对公权力机关行使权力的限制为中心，对民营经济组织及其经营者的财产权、人身权以及人格权等相关权益的保护进行了较为详细的制度设计。
（三）产权保护的政策指引：党和国家对民营企业产权保护的重视
民营企业的产权保护是一个重要议题，不仅需要立法加以规范，而且需要顶层政策指导，这将为民营经济促进法相关制度的确立提供强大的政治保障。如果缺乏该类政策指引，对民营企业的产权保护就可能引起更多的质疑，进而影响民营经济促进法实现基本使命。令人鼓舞的是，党和国家高度重视民营企业的产权问题，在顶层设计方面致力于支持与推动民营企业的产权保护。2024年7月，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》进一步强调“完善产权制度，依法平等长久保护各种所有制经济产权”“加强产权执法司法保护，防止和纠正利用行政、刑事手段干预经济纠纷，健全依法甄别纠正涉企冤错案件机制”。显然，党和国家关于产权政策的推行为强化民营企业产权保护立法制度提供了权威的政治保障与方向指引。民营经济促进法关于产权保护制度的建构应对这些政策进行充分研究，不仅应合理地吸收各项政策规定，而且应以这些政策为指引，在具体制度设计层面进行创新与发展。
（四）产权保护的主导价值：充分激发民营企业与民营企业家的经营意愿
产权保护及制度预期是最大程度激发民营企业家精神和民营企业发展活力的前提。产权保护是激发所有市场主体经营意愿的基本进路，“必须对社会各阶层广泛实施产权保护，使所有个人都有投资、创新和参与经济活动的动力”。对民营经济的发展而言，上述逻辑同样适用，即必须强化对民营企业与民营企业家的产权保护，惟其如此，才能激发其经营意愿，推动民营经济的繁荣发展。
民营经济促进法的建构意味着强化对民营企业与民营企业家产权的保护，是克服当前相关立法产权规制滞后的重大举措，其重要意义在于充分激发民营企业与民营企业家的经营意愿。影响民营企业与民营企业家经营意愿的因素多种多样，但产权保护居于绝对的主导地位，正如奥黛丽·雷德福（Audrey Redford）所指出的，社会中的企业活动是由制度基础，特别是产权结构所决定的。进一步而言，无论多么完备的立法制度与政策保障，都必须内化于他们的主观认知，进而激发他们投资兴业的内在意愿，最终才能转化为促进民营经济发展的制度动力，而产权保护则是其中最为重要的影响因素。其原因在于，产权是财富与成功的重要象征，实现产权增值是民营企业与民营企业家为之奋斗的目标，产权保护会极大地增强他们的安全感，进而激发他们的经营意愿。具体而言，民营经济促进法关于产权保护的条款主要通过以下两个方面激发民营企业与民营企业家的经营意愿。
第一，提升民营企业与民营企业家对市场交易的信心。产权重塑有助于正常商事交易的推进，产权保护的强化为民营企业与民营企业家提供足够的安全感，能够激发其积极进行商事活动的意愿。而且，产权重塑有助于打破信息盲区对商事交易的限制，因为基于“制度预期”，民营企业与民营企业家会对交易的收益或风险有一个稳定的预判，如果相信产权制度的保护功能，即使是与陌生的客户进行交易也不必过于担心。正如诺斯所言，“这样一套产权的建立，将使处于高度复杂的相互依存情况中的个人能够在与那些对他们并不了解、与他们没有互惠和持续交换关系的个人打交道时充满信心”。这种信心的提升会进一步塑造引导激励机制，推动民营企业与民营企业家投资兴业。
第二，提升民营企业与民营企业家对公共权力正当行使的信心。产权保护是法治经济的必然需求，而法治的要义在于“规范公权，保障私权”，行使公权不得以侵害私权为代价，而规范公权是保障私权的基础。相对而言，民营企业与民营企业家所遭遇的普通民事纠纷更容易解决，也更容易通过严密的合同等私法制度加以预防，而强大的公权对私权的侵害，在预防和解决上则显然难度更高。因此，民营经济促进法对民营企业与民营企业家产权保护的核心在于遏制公权力的不当干预。
五、平等原则：民营经济促进法建构的精神统领
民营经济立法应当确定合适的立法原则，实现从原则到规则的体系构建。《民营经济促进法（草案征求意见稿）》对此作出了较清晰的回应，如第三条第三款明确规定了四项原则，即“平等对待、公平竞争、同等保护、共同发展”。然而，民营经济立法的初衷旨在确保其平等地享有市场资源，平等是民营经济组织及其经营者最为关心的问题，所以，平等原则是民营经济促进法建构的精神统领。因此，笔者认为，《民营经济促进法（草案征求意见稿）》提出的四项原则符合民营经济发展的需要，但是有必要进一步明晰“平等原则”（即条文中“平等对待原则”）的主导性。
（一）平等原则的意涵阐释：基于不同维度的系统解析
平等原则，也称法律地位平等原则。该原则意味着同等情况同等对待，不同情况区分对待并有合理理由。民营经济促进法关于平等原则的意涵则更加具体，也更具针对性，可以将其阐释为民营经济在其发展过程中所享有的与国有经济、集体经济以及外资经济等不同性质经济群体相平等的法律地位与法律权利。对其意涵的理解应重点关注以下几个方面。
第一，平等原则的适用边界：民营经济的整个动态经营过程。民营经济促进法关于平等原则的适用边界具有广泛性，既是地位资格的平等，也是发展过程中的动态平等。具体而言，适用于民营经济的法律地位、市场准入条件、市场监管规则、市场退出机制和合法财产权益保护等诸多方面，贯穿整个市场经济运行的所有环节。对此，《民营经济促进法（草案征求意见稿）》在制度设计上有着充分的体现。例如，在第一章“总则”第三条第三款中明确确立了平等原则，奠定了平等原则适用广泛性的基础。在分则中，第二章“公平竞争”部分重点从“市场准入”“公平竞争审查”“公共资源使用”等方面作出规定，强调了民营经济组织在上述领域的平等权利，其中，“市场准入”“公平竞争审查”规定侧重于市场准入环节的平等权利，即经营起点的平等，而“公共资源使用”规定同时涉及市场准入环节与生产经营环节的平等权利。此外，第三章“投资融资促进”到第七章“权益保护”的相关规定主要是基于进入市场后的生产经营行为而针对民营经济进行的促进性保护，其中“支持民营经济组织在战略性新兴产业、未来产业等领域投资”以及“支持民营经济组织依法参与数字化共性技术研发和数据要素市场建设”等相关规定也涉及市场准入问题。第八章“法律责任”则是通过责任威慑，为前述各章平等要求的贯彻提供保障。
第二，平等原则的约束主体：主要针对公权力行使机关。就约束主体而言，民营经济促进法中的平等原则主要是针对公权力机关，因为民营经济所遭遇的不平等主要是由公权力机关的不当对待而造成的，而不是由国有经济主体来直接实施的。王轶指出：“就民营经济促进法立法而言，重申平等原则，主要是对行使公权力的主体提出的要求。”显然，这明显不同于民法中的平等原则，因为后者主要是针对民事主体相互之间关系而言的，是对民事当事人的基本要求，强调民事当事人之间的平等，要求民事当事人不可将自身意志强加于对方，而不是针对公权力机关而言。《民营经济促进法（草案征求意见稿）》中的各种平等要求重点是针对公权力机关而言的，其中最具代表性的是第一章总则第三条第三款关于“国家坚持平等对待”的规定，显然，国家是对各种公权力机关的总称，这一条款就是约束公权力机关平等行使权力的总章程。此外，分则各章的规定对此也有着鲜明的体现。例如，第二章“公平竞争”强调的是国家与各级人民政府及其有关部门等主体要对民营经济组织平等对待；第三章“投资融资促进”强调的是国家、国务院有关部门与各级人民政府及其有关部门等主体该如何在融资方面支持民营经济组织；第六章“服务保障”强调的是国家机关及其工作人员、各级人民政府及其有关部门、人力资源和社会保障部门、行政机关与司法行政部门等主体要履行服务保障职能；第七章“权益保护”强调的是国家机关及其工作人员、检察机关、人民法院、县级以上地方人民政府以及地方各级人民政府及其有关部门等主体对民营经济组织与经营者的权益保障义务。
第三，平等原则的非绝对性：不彻底排除国有经济的特殊支持。社会主义市场经济体制强调社会主义与市场经济的高度融合，因此在某些关系国计民生与国家战略安全的个别领域，必须保障国有经济的主导地位，这是经济发展、社会稳定与政治建设的必然需求，体现着社会主义制度的优越性。进一步而言，在这些特殊领域对国有经济实施一定程度的区别性支持政策是必要的。因此，平等原则的适用不应具有绝对性，应承认其例外性，正如王利明所言：“对关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，必须确保国有经济的控制力，但这些区别与平等保护原则并不矛盾”。例如，奉行平等原则的公平竞争审查制度就存在例外条款，2024年8月1日开始实施的《公平竞争审查条例》第十二条被誉为“豁免条款”，其中被豁免的首要事项就是“为维护国家安全和发展利益的”情形。
（二）平等原则的逻辑归依：市场经济体制的内在需求
党的二十届三中全会明确指出要全面建成高水平社会主义市场经济体制，而平等原则的准确把握和有效实施则是社会主义市场经济体制的必然要求。市场经济体制的核心在于充分发挥竞争机制的资源配置功能，而竞争机制发挥作用的基础是市场主体之间的地位平等和机会平等，缺乏平等的制度保障，竞争机制将形同虚设。
进一步而言，市场经济体制呼唤平等权。在市场经济条件下，市场主体间的竞争地位和竞争机会的平等是保障市场交易顺利进行、市场秩序得以维护的根本保证。如果没有主体平等的保障，商品交换就无法公平进行，这将严重妨碍市场主体的积极性与创造性，造成竞争机制所依赖的首要构成要素（即市场主体能动性）的严重受挫，进而危及市场机制的建立与发展。也正是因此，早在1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》就已明确强调“国家要为各种所有制经济平等参与市场竞争创造条件，对各类企业一视同仁”，而2003年党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》更是明确指出，要建成完善社会主义市场经济体制，就必须“保障所有市场主体的平等法律地位和发展权利”。简而言之，市场经济关系的基础是经济主体地位平等，离开平等性的保障，必然违背市场经济运行机制的内在要求。
民营经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分，是其不可或缺的基础力量。发展社会主义市场经济就必须发展民营经济，唯其如此，才能更好地激活竞争机制，真正建立高水平的社会主义市场经济体制。为此，必须充分保障民营经济的平等地位，即将平等原则作为民营经济发展的根本要求，以其统领民营经济促进法的制度建构，进而充分保障民营经济与国有经济、集体经济和外资经济相平等的法律地位。《民营经济促进法（草案征求意见稿）》对此作出了充分的回应。例如，第一章总则第一条关于“保证各类经济组织公平参与市场竞争”的规定是顺应市场经济内在要求而作出的统领性规范，也是顺应市场经济要求最为明显的体现；第三条关于“民营经济是社会主义市场经济的重要组成部分”“国家坚持平等对待、公平竞争、同等保护、共同发展的原则”以及“民营经济组织与其他各类经济组织享有平等的法律地位、市场机会和发展权利”相关规定则系统性地体现了市场经济体制对民营企业平等原则建构的需求。此外，分则各章也从不同视角对平等原则加以规定，目的是为民营经济发展提供良好的市场环境。显然，第二章“公平竞争”中对“平等准入”“落实公平竞争”“平等使用各类生产要素和公共服务资源”的相关规定更具代表性。
（三）平等原则的紧迫需求：现实歧视境遇的有力突破
民营经济促进法对平等原则的确立有其现实需求，即突破当前民营企业所面临的各种歧视境遇。尽管《宪法》《民法典》强调要对各种所有制经济进行平等保护，但在市场准入、资源获取、发展潜力以及纠纷解决等方面不同程度存在着对民营经济的身份歧视问题。具体而言，针对民营经济的歧视主要体现在以下几个方面。
第一，市场准入歧视。对于此种歧视，各种“玻璃门”“旋转门”以及“弹簧门”等显性或隐性障碍的存在就是明证，如民营企业在航空领域以及电力市场领域的进入依然面临较大的阻力。对此，刘世锦认为，当前民营企业在市场准入方面还存在体制性、政策性障碍，消除市场准入障碍、为民营企业提供一个平等的竞争环境是当务之急，民营企业发展过程中所遇到的名义上平等、实际上不平等的潜规则问题亟待解决。
第二，资源获取歧视。民营企业在信贷资金、土地使用权等相关生产资源领域遭受歧视对待。例如，民营企业面临严重的贷款和融资难问题，通常无法从大银行获得资金，无奈之下，只好从普通民众手里借钱，而这经常面临着被指控为“非法集资”的风险。
第三，发展潜力歧视。民营企业受到许多优秀人才的歧视，其背后原因是多方面的，包括民营企业自身实力的弱势、经营资源获取的难度、抵御经营风险能力的不足、内部管理的失范以及民营经济就业人员职业发展面临的困境等。此外，不容忽视的一个原因就是个别公权力的不当行使，这对民营经济发展造成了或明或暗、或多或少的限制，进而导致许多优秀人才将民营企业视为“低人一等”或“可以或缺”的存在。
第四，纠纷解决歧视。纠纷解决歧视主要体现在纠纷争讼领域，其对民营企业与民营企业家的影响比较大。这种歧视主要是因为公权力机关的不当介入，如公安机关对民事纠纷的不当干预、公安机关与法院对民事案件的刑事化处理以及法院对宽严相济刑事政策功能的区别适用等。
不容置疑，以上歧视境遇对民营企业与民营企业家造成了巨大困扰，对民营经济的发展造成了巨大阻碍。因此，必须通过制度建构，突破这些歧视境遇。显然，民营经济促进法关于平等原则的确立就是突破这些歧视境遇的主要手段。这在《民营经济促进法（草案征求意见稿）》中有着鲜明的体现，例如，第二章“公平竞争”是对市场准入歧视与资源获取歧视的有力回应，具体而言，该章第十条直接对市场准入的平等要求作出了规定，第十一条则直接强调了各级政府对公平竞争审查制度落实的要求，其实质是对市场平等准入的规范，而第十二条和第十三条则是针对生产资源获取而做出的平等要求。此外，其他各章也有相关条款体现了要激发民营经济的发展潜力，例如，第四章“科技创新”第三十二条关于“鼓励民营经济组织积极培养使用创新型技能人才”的规定、第六章“服务保障”第四十八条关于“畅通民营经济组织职称评审渠道，为民营经济组织引进、培养高层次及紧缺人才提供支持”的规定等。第七章“权益保护”则能够有力地遏制纠纷和解决歧视，例如，第六十一条关于“办理案件应当严格区分经济纠纷与经济犯罪”的规定与第六十二条关于“规范异地行政执法行为”的规定都是预防纠纷和解决歧视的重要规范。
（四）平等原则的主导地位：其他相关原则的重要基石
平等原则作为民营经济促进法的主导原则，意味着其他相关原则价值序位的劣后，甚至从逻辑关系视角来看，平等原则构成了其他原则价值实现的重要基石。进一步而言，“无论是作为个体的民营企业从业人员，还是个体工商户、私营企业等各种民营企业，都能以平等权为依据，要求获得平等的营业自由、结社自由、经济活动自由而免受不合理的差别对待” 。究其根源，还是在于市场经济自身发展的内在需求，因为市场经济首先要求的是平等，特别是财产所有权主体法律地位的平等，因为在不平等的所有权主体之间是不可能进行平等的财产权利的交换和真正平等的自由竞争的。也正是因此，尽管学界对该法原则构成的认识并不统一，存在“二原则论”“三原则论”以及“六原则论”等不同主张，但都承认平等原则的主导地位。例如，王轶提出了“二原则论”，主张除了平等原则，还强调自由原则，即民营经济组织进行商事活动（尤其是通过合同进行商事活动）的自由，但同时坚持平等原则的主导地位，即在各项法治原则中，平等原则处于先导地位，平等是自由的前提，即绝对合同自由的实现要求人人必须在社会经济生活中立于实质上的平等地位。陈云良提出了“三原则论”，即平等保护原则、竞争中立原则与发展促进原则。毫无疑问，竞争中立原则是对平等保护原则的贯彻，因为该原则强调的是对民营企业、国有企业以及外资企业等一视同仁的对待，不应歧视任何一方。同样，发展促进原则的前提也是基于平等原则的确立，如果没有平等作为基础保障，也就难以谈对民营经济的发展与促进。此外，刘俊海提出了“六原则论”（即地位平等、共同发展、公平竞争、互惠合作、平等监管与平等保护六项核心原则）。显然，只有地位平等才能实现共同发展，也只有地位平等才能实现公平竞争。例如，只有坚持地位平等，民营企业才能获得与国有企业相同的经济资源，从而获取公平竞争的条件，进而谈及公平竞争。同样，只有地位平等才能实现互惠合作，而平等监管与平等保护则是对平等原则更为直接的贯彻。也正是基于此，刘俊海在提出“六原则论”的同时，着重强调地位平等是根本。
从《民营经济促进法（草案征求意见稿）》来看，平等原则的主导地位极其鲜明。例如，第一章总则第三条第三款规定了“平等对待、公平竞争、同等保护、共同发展”四项原则，而平等对待是首要要求，公平竞争、同等保护与共同发展原则居后，且其本身是对平等原则的体现与贯彻。第二章“公平竞争”主要强调的是各级政府在市场准入、落实公平竞争规则以及生产资源供给方面对民营企业的平等对待，虽然该章名为“公平竞争”，但其实质内容是强调“平等准入”，因此是平等原则的具体体现。
六、规范架构：民营经济促进法建构的制度表达
民营经济促进法的架构应具有系统性，尤其应针对民营经济发展过程中的重点问题做出全面而细致的规定。《民营经济促进法（草案征求意见稿）》围绕总则、公平竞争、投资融资促进、科技创新、规范经营、服务保障、权益保护以及法律责任等方面设计了77条法条，建构了基本的规则框架。然而，总则和分则的条文都有尚待商榷之处。
（一）总则部分的完善建议
第一，完善立法目的：增加“保护民营经济组织及其经营者合法权益”的规定。立法目的是民营经济促进法建构的统领性条款，只有“准确体现了立法目标，才算是好的促进型立法，才能达到善治的效果”。“所有法律干预都有某种目的或目标，而这一目标可能塑造了用以执行该规则的手段或法律干预的具体形式”。显然，《民营经济促进法（草案征求意见稿）》第一条就是目的条款，强调了“优化民营经济发展环境”“保证各类经济组织公平参与市场竞争”“促进民营经济健康发展和民营经济人士健康成长” 三个方面。因为民营经济促进法的一个重要目标在于“保护民营经济组织及其经营者合法权益”，只有在目标条款中对此作出明确规定，才能更好地彰显其立法价值。唯其如此，才能对分则中的相关条款作出更加合乎立法本意的解释。进一步而言，尽管分则设置了“权益保护”专章，但其规定并不完备，需要在实施中加以具体解释，在目的条款中加入“保护民营经济组织及其经营者合法权益”的规定具有必要性。同时，这一内容的融入能为相关地方立法的后续衔接提供良好指引，有利于形成一个多层级、系统化与协同性的立法体系，进而为民营经济发展提供更加科学、更加有力的法律保障。
第二，优化立法原则：强化“平等原则”的主导地位。平等原则是民营经济促进法的主导原则，但《民营经济促进法（草案征求意见稿）》对此体现得不够充分，这会影响后续的立法解释、立法续造与立法实施。第三条第三款关于“国家坚持平等对待、公平竞争、同等保护、共同发展的原则”的规定似乎是把“平等对待”原则与“公平竞争”“同等保护”“共同发展”原则并列对待，无法直接看出“平等对待”原则的主导性，虽然该条款随后进一步作出了“民营经济组织与其他各类经济组织享有平等的法律地位、市场机会和发展权利”的规定，但这更像是对“平等对待” 内容的解释，而不是对其主导性的解释。因此，直接确立单一的“平等原则”是强化“平等原则”主导性的最好方式。具体而言，可将《民营经济促进法（草案意见稿）》第三条第三款修改为：“国家在促进民营经济发展中坚持平等原则，包括权利平等、机会平等、规则平等，以保障民营经济组织公平参与市场竞争，同等受到法律保护，与其他各类经济组织共同发展。”
第三，增补立法概念：规定“民营经济”的具体含义。法律概念是法律规范的基本构成要素，“民营经济”是民营经济促进法的基础概念，因而应在总则中对其作出明确的概念界定，否则会直接影响对其内涵的理解及其外延的认定。特别是在当前，“民营经济这个术语带有模糊性”，亟待进行立法上的明确界定，这就更加凸显了民营经济促进法对“民营经济”进行概念规定的必要性。退一步而言，虽然《民营经济促进法（草案征求意见稿）》对“民营经济组织”的概念进行了界定，但是这一概念界定无法替代“民营经济”的概念界定，因为两者并不具有绝对的等同意涵。例如，就外延而言，民营经济明显大于民营经济组织，因为民营经济体中除了民营经济组织，还有民营经济个人，毕竟“个体经济属于民营经济的形式之一”。因此，“民营经济概念界定是民营经济立法的前置性问题”。学界对民营经济的概念界定出现了不同观点，包括“所有制维度解释论”“产权维度解释论”“经营方式维度解释论”以及“具体成分维度解释论”等，但都是从民营经济的某一方面特质对其进行概念界定，无法全面、准确地反映其内涵与外延。对此，笔者认为，应沿着立法目标出发，采取“所有制+经营方式”的基本进路对“民营经济”进行概念界定，这不仅符合民营经济促进法的立法目标，而且能够表明其所有制属性与经营方式，进而清晰地表明其外延。具体而言，可以将“民营经济”界定为：指除国有独资、国有控股、集体独资、集体控股、外资独资以及外资控股的各类经济体，包括公司、合伙企业、个人独资企业、个体工商户以及未做登记的个体户等。
（二）分则部分的完善建议
第一，第二章“公平竞争”部分的完善建议。笔者认为，该章应将标题“公平竞争”改为“平等准入”，理由有以下几点。一是“平等准入”地位的重要性。平等准入是民营经济公平竞争的前提，对平等准入的制度规定是保护民营企业系统性市场经济权利的基础。党的二十大报告已明确将市场准入制度纳入社会主义市场经济基础制度的范畴，并将其与产权保护制度、公平竞争制度与社会信用制度等并列。2024年8月1日公布的《中共中央办公厅 国务院办公厅关于完善市场准入制度的意见》则再次明确强调“市场准入制度是社会主义市场经济基础制度之一”。作为社会主义市场经济基础制度，市场准入制度的重要性不言而喻，民营经济促进法应对此予以彰显。《民营经济促进法（草案征求意见稿）》将其作为“公平竞争”中的一个构成部分，限缩了市场准入制度的重要性。二是该章的规定实质上都可归入“平等准入”的范畴。“平等准入”非常广泛，不仅包括行业性准入，而且包括地域性准入以及公共资源获取性准入。因此，从意涵的外延来看，“平等准入”几乎包含了《民营经济促进法（草案征求意见稿）》第二章“公平竞争”的所有具体规定。例如，该章第十条的“市场准入负面清单制度”意指行业性准入，第十一条的落实公平竞争审查制度主要是指地域性准入，第十二条、第十三条与第十四条则是指公共资源获取性准入，而第十五条的预防和制止垄断以及滥用行政权力排除与限制竞争的行为也是为了保护民营经济的市场准入权利。三是《民营经济促进法（草案征求意见稿）》自身体系的协同性需求。第一章总则第三条第三款已经明确将“公平竞争”作为民营经济促进法的原则，如果本章再将其作为规则加以设置，显然有自相矛盾之疑，同一术语在同一立法中不能既作为原则又作为规则，有违立法的形式理性要求。但是，如果将其改为“平等准入”，则与第三条第三款并不违和。
第二，第三章“投资融资促进”部分的完善建议。笔者认为，该章应进一步细化对民营经济发展的融资支持制度。融资难是困扰民营经济发展的核心问题之一，对融资支持制度的建构应更为微观，进而增强其操作性。本章的金融支持制度过于宏观，实操性不足。而且，就整体规定而言，其与《中小企业促进法》第三章“融资促进”部分较为相似。民营企业绝大多数属于中小企业，如果融资促进制度切实有效，民营经济发展也不会出现严重的融资难问题。建议采取以下措施细化融资支持制度：一是将“加大对民营经济的信贷比例”“加大对重点领域民营企业的信贷投放”的规定纳入本章之中；二是考量设立民营企业融资政府担保基金，旨在对合乎条件的民营企业融资提供政府性担保，进而在解决民营企业融资难问题的同时，适当降低银行业的信贷风险。
第三，第六章“服务保障”部分的完善建议。笔者认为，服务保障对民营经济发展至关重要，该章应增补关于“省级政府下设专门民营经济发展保障机构”的规定。国内部分省份已经进行了实践。例如，浙江省、青海省、陕西省以及内蒙古自治区都在其发展和改革委员会设立了“民营经济发展促进局”。民营经济发展专门机构的设置有助于统筹本地民营经济发展工作，提升政府部门对民营经济发展的服务保障水平，值得在全国进行复制和推广。
第四，第七章“权益保护”部分的完善建议。笔者认为，该章应从以下几个方面加以完善。一是突出对民营企业产权保护重要性的规定。产权保护是民营经济发展的核心问题，应当成为“权益保护”部分的核心设置，但当前的规定体现得不够突出。这一问题在该章第一条（即总体排序为第五十六条）中体现得尤为明显，作为该章的统领性条款，其首先强调的是人身权，其后才是财产权。显然，这种表达逻辑值得商榷，民营经济促进法的首要保护目标是民营企业的产权即财产权，而且对民营企业的产权保护必然会增进对民营企业家的人身权保护，因为后者的人身权保护问题往往都是由前者的财产问题而引起。因此，可将财产权的保护序位前置。为此，建议将第五十六条修改为“民营经济组织及其经营者的财产权以及人身权等各种合法权益受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。此外，没必要单独规定经营自主权，因为该权利是财产权的必然延伸。二是强化对异地执法的规定。为了防止“远洋捕捞”式趋利性执法，建议将“跨省市异地执法的罚没收入上缴中央财政”的规定纳入本章之中，以遏制相关政府部门或者司法部门的异地逐利性执法动机。三是细化针对民营企业拖欠款的规定。账款拖欠是困扰民营企业的一个典型问题，民营经济促进法应在该章对这一问题进行细化规定，如要求相关部门定期检查资金到位情况、跟踪资金拨付情况，同时也可以提出建立全国统一的违约拖欠中小企业款项登记（投诉）平台。
第五，第八章“法律责任”部分的完善建议。笔者认为，该章应强调各级政府部门直接负责人和其他相关人员承担的法律责任。该章许多法条（如第六十九条、第七十条、第七十一条与第七十三条）并未直接突出责任主体，并未对责任主体进行直接表述，而第七十二条强调的是“国家机关、事业单位、国有企业、地方各级人民政府及其有关部门”等组织体，这种规定的威慑性明显不足，因为法律责任的威慑性主要源于对违法组织体中主管人与其他直接责任人个人权益的合法剥夺，而不是对组织体自身的处罚。进一步而言，责任主体规范不明确将带来责任泛化风险。因此，有必要在本章中突出对政府部门直接负责人和其他相关责任人员承担法律责任的规定。
民营经济促进法的建构对于推动民营经济发展具有不可替代的作用，推进这一立法的建构已经成为社会共识。令人鼓舞的是，2024年10月10日《民营经济促进法（草案征求意见稿）》已经发布，这不仅表明其基本制度架构已经成形，而且其立法进程也在不断提速。但是，其总则与分则中的规范设计仍有尚待商榷之处，尤其是需要对该法建构的理论问题进行深度挖掘，并对其现实动因进行全面把握。在此基础上，才能提出具有时代性、针对性、系统性的制度建构方案。唯其如此，该法建构的完备性才能得到全面提升，进而更好地促进民营经济的高质量发展。
