作者：黄锡生，法学博士，重庆大学法学院院长，教授，博士生导师，主要研究方向为环境与资源保护法学；李汶卓，河北大学法学院博士研究生，主要研究方向为经济法学、环境与资源保护法学。
原文刊载于《治理现代化研究》2022年11月第38卷第6期，为便于编辑和阅读，已将相关注释省略。
摘要：针对白洋淀流域生态环境在属地治理运行体制下基层政府的治理疲态和治理动力不足、流域治理效能大为缩减的现实问题，建立统分结合管理体制既要求科学规范属地治理，又强调建立流域管理机构以实现各主体、各要素在流域空间单元的交流互通，是破解白洋淀流域生态环境管理体制困境的应然进路。面向统分结合的管理体制再造，应当从法律定位、法定职责以及与属地政府间关系三个方面搭建白洋淀流域生态环境管理机构雏形，并以明确白洋淀流域省、市、县、乡镇（街道）四级政府的职责分工为出发点，阻断“分锅避责”的责任转嫁路径；还需从法规完善、强化协同、资金保障、信息互通、科学决策五个方面对夯实统分结合管理体制的关键事项加以明确。
关键词：白洋淀流域；环境体制变革；属地治理；统分结合
根据课题组对白洋淀流域10个重点县（市、区）的调研座谈结果，实践中白洋淀流域生态环境治理的主要工作被下移至基层政府，流域立法确认的“流域管理与区域管理相结合”的生态环境管理体制处于空转状态。基于此种运行体制，尽管白洋淀流域生态环境治理在短期内实现了既定目标，但是在雄安新区规划建设步入加速期、白洋淀流域生态环境处于转折期、治理保护工作进入爬坡期的背景下，作为“主力军”的基层政府治理能力和内生动力已经消耗殆尽，流域治理的优质治理效能被严重浪费。此种情况下，如何缝合由流域治理缺失造成的流域生态空间割裂，消弭由“属地管理”和“责任属地”引发的基层政府权责失衡困境，继而进一步增强白洋淀流域生态环境治理的主动性、自觉性与创造性，实现白洋淀流域生态环境治理的“最后几公里”突破，应当成为当前理论界与实务界关注思考的重点议题。
一、问题提出：属地治理下白洋淀流域生态环境管理体制的运行疲态与形成困因
（一）属地治理下白洋淀流域生态环境管理体制的运行疲态
属地治理作为一种管理体制安排，其初衷在于通过将治理权责明确至属地，实现治理活动的守土有责，继而消解权责体制和有效治理之间存在的矛盾张力。但是，结合白洋淀流域基层治理实践，属地治理在层层发包的科层体制下逐渐由“属地管理、分级负责”变形为“属地管理、责任属地”，反而使基层政府治理陷入权责失衡困境，影响白洋淀流域生态环境长治久安。
1.白洋淀流域生态环境管理体制运行存在“流域管理虚化”。我国流域管理实行流域与区域相结合的管理体制，但是由于当前法规体系并未规定流域管理和区域管理的主辅关系，因此国内各江河湖淀均在不断探索适合本流域的管理体制。实践中，白洋淀流域生态环境治理保护以属地治理为主，流域治理已经事实上被虚化，主要表现为河北省并未建立专门的白洋淀流域生态环境管理机构，尽管河北省生态环境厅设置了白洋淀流域生态环境保障中心、白洋淀流域生态环境监测中心，河北省水利厅设置了河北省白洋淀事务中心，但其功能多限于提供技术指导和监督监测，并不具备实施流域管理的权责，生态环境部海河流域北海海域生态环境监督管理局和水利部海河水利委员会在白洋淀流域生态环境治理保护工作中发挥的功能也同样有限。同时，尽管《白洋淀生态环境治理和保护条例》确立了“统管与分管”相结合的管理机制，即各级人民政府整体负责，并由其按照相关规定制定权责清单，明确各部门责任，但是基于流域生态环境治理保护“条块”结合的国家治理逻辑，有关流域治理的重大问题往往涉及多部门权责，即便条例中规定了有关流域协调机制相关内容，但是对于涉及流域重大问题时的各部门职权配置原则却并未规定，使得基层政府接受的涉及重大问题的上级指令本身便可能有“多头治理”之嫌，导致基层治理可能会受到流域治理目标期望以外的利益驱动或现实限制。
2.白洋淀流域生态环境政府间协同治理机制处于较低水平。白洋淀流域生态环境协同治理保护机制虽已初步建立，但仍是局部性的、低水平的。一方面，虽然雄安新区和保定市已经建立白洋淀流域跨界河流水污染联防联控工作机制，但是联合防控对象仅涉及跨界入境监测断面的区域，且配套的协同制度、机制的实效性、创新性不明显，全域统一规划、统一行动的污染协同治理体制机制尚未完全建立。另一方面，调研中发现，生态补偿扣缴机制的实施对于压实各县（市、区）水污染治理责任效果显著，但也无形中对地区利益进行了放大，倒逼机制下形成的协同关系具有不稳定性。
3.白洋淀流域高质量协同发展动力机制缺乏。白洋淀流域高质量发展所面临的主要矛盾在于如何在资源和环境约束下实现高质量发展。白洋淀流域生态环境承载能力有限，水资源约束性强，流域内多个县（市、区）的支柱产业仍具有明显的资源指向型，尽管通过产业升级、强化监管等手段，经济发展对环境资源要素的依赖不断降低，环境资源要素的空间配置效率和产业配置效率得到提升，但主要依赖于工程性节约减排的空间十分有限，白洋淀流域（尤其是上游地区）面临传统产业发展前景不佳、新兴产业发展培育乏力、流域范围内领军型作用企业稀少等情况并存的尴尬境地，经济发展与环境保护的矛盾较为突出。尽管如此，流域内还未形成“抱团取暖、共赢发展”的协作意识，部分地区之间存在产业同质性，地区间资源要素流动性较差，功能分区不尽合理，区域间分工协作关系尚未建立。同时作为强化区域协同创新支撑、整合区域创新资源的新发展增长极，雄安新区与上游地区的协同联动性不强，上下游之间以水为纽带的区域发展目标匹配机制、要素组织系统整合机制、规划制定实施衔接机制并未建立，以雄安新区为核心的流域高质量协同发展网络缺乏整体规划与上层推力。
4.白洋淀流域生态环境考核评价的“痕迹”倾向明显。“痕迹”管理是基层治理的主要手段，即通过完整保留数据、图片、影音资料还原与证明基层治理的落实情况，方便上级政府开展治理考核评价，从一定程度上规范基层治理行为。由于科层制下白洋淀流域生态环境治理过程中地方政府同时面临着繁重的治理事务与过重的问责压力，“有限权力”和“无限责任”的内在张力使得地方政府面对上级日趋复杂的检查，产生以“留痕”方式规避治理成本、消解问责风险的应对之策。例如，地方政府通过增加监测断面地区水量的方式短时提高水质，以最大程度避免仅凭单一指标而对地区治理工作的否认，以及巨额生态补偿金扣罚。
（二）属地治理下白洋淀流域生态环境管理体制运行疲态的形成困因
1.属地治理下地方政府饱受权责失衡之难。随着白洋淀流域生态环境治理和保护职责重心发生转移，较多的工作被压实到县级甚至乡镇层面，基层政府履行生态环境责任的压力不断加重。由于属地治理意味着权责下移，但在实践中“权、责、能”却并未实现配套统一，“予责不赋权”或“给权不配能”的存在使得白洋淀水质短期内从劣Ⅴ类—Ⅴ类重污染状态转变为全部达到或优于Ⅲ类水质标准的背后，实际上已经将上游地区政府及其相关职能部门所能汲取并用于流域治理的行政资源阀值推至上限。例如，在乡镇综合执法体制改革后，流域“散乱污”治理的执法权下移至乡镇，但乡镇执法人员的编制却没有得到同步增加，而且招聘的执法人员多列为事业编制，缺少执法主体资格，调研地区乡镇执法队伍中具有执法权的人员比例不足一半，无法满足乡镇执法需要。从事权与财权的配置来看，无论是污水处理厂提标扩容、雨污分流管网建设等水环境改善措施，还是造林绿化、湿地建设等水生态保障措施，其资金筹措任务多数压给了地方财政，导致县级以下地方政府财政支出责任较为沉重，地方环境公共服务供给效率不高，整体呈现“小马拉大车”的局面。同时，受能力所限，政府提供环境公共服务的措施较为单一，环境公共服务领域市场化程度偏低，相关领域市场化运行的端口还未打开。
2. 属地治理下难以实现对各方利益的统筹兼顾。流域是以水为纽带的复合生态系统，以流域为单元进行系统治理已经被立法所明确，并被理论与实务界所认可。然而，这一“共识”并未对白洋淀流域生态环境治理活动产生实质效果，由地区自利和博弈引发的竞争与分歧仍然存在。白洋淀流域以水为核心的生产生活要素分布具有时空差异性，由此产生的要素配置不均引发地区之间的利益争夺，流域治理保护责任的下移更是将地区之间对本就稀缺的水资源及相关要素的竞取推至高潮，“逐利驱害”“责任转移”成为地区间应对上级“重压”考核的直接反应。同时，白洋淀流域各地区在资源禀赋、产业结构等方面具有同质性，存在隐性竞争关系，属地治理下流域各地政府制定的单方策略可能会引起流域内的集体非理性，此时仅靠行政拘束或协调机制约束或难以奏效。
3.属地治理下白洋淀流域生态环境运动式治理偏离预期轨道。白洋淀流域生态环境实现在短期内的显著改善是常规治理和运动式治理共同作用的结果。白洋淀流域生态环境治理作为一项复杂的系统性工程，涉及治污染、调水量、保生态、防灾患等各方面，关系利益主体众多，其治理过程中可能面临着区域与部门利益分割、运行资源与力量不足、多重利益干扰政策法规执行等各项问题，而运动式治理由于具有任务发包主体的权威性，策略上的灵活性、针对性，实施方式上的命令控制性等特征而能够较好地解决相关问题。然而，由于运动式治理的非规范性和难以预见性，属地治理体制下的地区自利与区域博弈的存在将会使运动式治理活动有极大可能偏离预设目标，进而对正当利益造成损害。例如，针对白洋淀流域部分地区存在针对工业企业的“一刀切”式环境治理措施，或者为减少农业面源污染而对正常的农业生产经营活动造成干扰。
二、应然进路：统分结合管理体制下白洋淀流域生态环境治理因何以安
统分结合是符合白洋淀流域生态空间整体性、流域系统性特征，满足流域治理紧迫性需要的体制再造应然进路。统分结合管理体制要求既要科学规范属地治理，构建权责分明、责能匹配的流域治理现代化体系，又要在充分发挥地方政府治理能动性的同时，在流域范围内建立统一的管理结构，破解由白洋淀流域生态环境治理责任下移所引发的治理无力和权责失序。
（一）成立白洋淀流域生态环境管理机构，有利于推动政治势能转化为治理效能、碎片治理转向为合力治理
以流域为空间单元是进行流域各自然要素和社会因素相互作用机理的最佳边界，在省级层面建立以流域为层级的管理机构则是实现各主体、各要素交流互通的重要节点。基于白洋淀流域生态环境治理的现实需要，在流域范围内建立统一的管理机构主要基于以下考虑：其一，有利于推动白洋淀流域生态环境治理政治势能向治理效能转化。自从国家将白洋淀生态环境治理和保护工作作为雄安新区规划建设的重大政治任务以来，来自中央的政治势能使各地方推动白洋淀流域生态环境治理保护工作进入战略攻坚阶段。由于白洋淀流域水环境、水资源、水生态本底较差，且治理重心位于上游，“小流域、弱基础、重责任”的特征使得白洋淀生态环境治理更需要精准的资源倾斜、动能创新、潜能激发，而建立适配的组织结构则是确保集体治理活动开展的实体支撑，可以规范集体行动者按照既定的工作目标与技术规范进行行为选择。就横向的协同关系看，在省级层面建立白洋淀流域生态环境管理机构能够使上级政府权威嵌入管理机构中，确保各方资源加以聚合，通过在流域范围内统一行使政治动员、利益协调等手段，推动形成流域政治利益共同体。同时，由于流域机构的规划、协调、监管等职能主要来自生态环境、水利等部门和地方政府的权责让渡，因此也从一定程度上加强了“条”与“块”的整合。从纵向的层级关系看，省级政府及其相关职能部门与白洋淀流域生态环境管理机构在白洋淀流域生态环境事务上形成了委托代理关系，流域管理机构自此可以将上级的政治势能与决策直接传导至基层政府，缩短了上下级政府之间的控制链，减少了传送过程中的信息偏差与重叠。
其二，符合系统治理的流域治理架构转向。一方面，流域生态系统的整体性特质要求在治理过程中不能只关注单一环境要素而脱离生态环境的系统性，这就要求白洋淀流域生态环境治理应当确立基于整体生态环境系统的流域治理架构。这种治理架构的内涵应当是综合考虑河流、湖泊、淀泊、水库等各种水体之间的循环、补给关系，考虑地表水、地下水之间的水力联系和转化关系，考虑流域水文特征、水质情况、水生态系统既相互独立又交互作用关系，确立整个流域水系连通、水质良好、生物多样的治理目标，尤其是注重上下游之间的利益分配和生态补偿问题的合理安排，形成以流域为尺度进行决策、监督和协调的统一管理体制，继而在流域管理框架下实现规划、污染物总量分配、水质标准制定等方面的统一。另一方面，在属地治理的体制运行下，白洋淀流域各地之间在资源开发、环境利用等方面更多的是一种竞争关系，尽管当生态环境恶化的影响扩展至跨区域范围时，政府之间会谋求联合行动，但是这种联合更多的是一种即时性、短期性的合作，合作的事项也比较单一，因此并不能从根本上解决流域生态环境问题，而建立流域统一管理机构则意味着从更深层次的体制机制改革层面冲破由运动式属地治理所带来的不稳定性流域协同关系。
（二）科学规范属地治理，强调推动分锅甩责转变为守土有责、权责失衡转变为权责匹配
属地治理是国家治理体系中的基本单元，其设计运行的初衷在于通过统一地理空间与责任空间实现地方治理的守土有责，并为地方政府更好地承接事权与灵活应对地方性事务提供自主性空间。白洋淀流域生态环境治理需要尊重流域活动以行政区域为主的事实，充分保障以地方政府为主导的各主体平等、实质参与到流域活动中。面对当前白洋淀流域属地治理体制运行过程中存在的普遍性问题，需要坚决予以科学规范。统分结合治理体制下科学规范属地治理主要包括两方面内容：
其一，回归属地治理应然的“属地管理、分级负责”初衷，按照权责一致要求，分级明确职权定位，防止层层向基层转嫁责任。属地治理下的白洋淀流域生态环境治理责任界限以地理边界作为划分依据，流域范围内的横向政府之间具有清晰的责任划分。与之对应，白洋淀流域纵向政府之间的责任划分并不明确，导致其相互之间缺乏分工协作，并形成了一种职责重叠和彼此覆盖的关系。比较典型的表现是河北省和保定市就白洋淀流域生态环境治理保护分别立法，但是两部法规之间存在衔接不足的问题，导致较多制度内容重合甚至冲突，不仅从形式上有损于法治统一，而且对执法、司法工作造成适用困难。为避免由“属地管理、分级负责”变形为“属地管理、责任属地”，应当对纵向层级政府的权责划分予以明晰，并生成制度化的权责清单。从权责划分的原则来看，白洋淀流域水质已经实现全域Ⅲ类水目标，当前及未来一段时期内政府的核心职责在于实现白洋淀流域生态安全和高质量发展，在此基础上，流域生态安全和高质量发展便成为评价流域纵向政府权责划分的首要指标。目前，纵向政府间事权划分的有效性主要体现在能否充分调配相关资源并进行合理分配。由此，应当首先将实现白洋淀流域生态安全和高质量发展这一总目标分解为若干子目标，明确不同层级政府的权责并应当将其为实现该目标所获取公共产品与配套资源的能力与各子目标进行对照，继而按能按级予以权责配置。
其二，调解基层政府事权“接不住”与“必须接”之间的矛盾。基于白洋淀流域治理实践，随着各项经济社会管理和公共服务职能不断下沉至基层，基层政府事权承接中面临着“接不住”与“必须接”的困境。该困境的形成一方面是由于对于下放的权力是基于基层治理需要抑或上级政府“甩锅”缺乏评判标准，另一方面是由于基层政府对于权力承接是否具备充分条件缺乏评判标准。科学规范属地治理要求对以上标准予以补充完善。针对“接不住”的困境，上级政府应当加强对基层政府事权承接效果的评判，评判标准则应当基于权力事项与基层政府事、人、财、能等因素的匹配度予以确定，对于判断出的基层政府难以承接的权能应当考虑收回；针对“必须接”的困境，科学规范属地治理的重要方法论便在于精细化治理，即避免放权的“一刀切”，为事权下放与承接建立调适周期，对于周期内基层政府无法有效承接的事权则应当考虑暂缓下放、取消下放或分批下放。
三、体制再造：白洋淀流域生态环境统分结合管理体制的设计构想
体制构建包括机构设置、职能划分、运行协调等多项内容。建立白洋淀流域生态环境统分结合管理体制的重点在于建立流域生态环境管理机构及运行机制，并明确流域省、市、县、乡镇（街道）四级政府职能定位，确保流域管理与区域管理统筹协调。
（一）建立白洋淀流域生态环境管理机构
在白洋淀流域生态环境治理常态化，并朝向更高标准迈进的形势下，建立一种适应常态化治理机制，并能更好履行多样化治理职能的白洋淀流域生态环境管理机构成为现实之需，而建立这一机构首要的是对其法律定位、法定职责以及与属地政府间关系予以明确。具体如下：
1.白洋淀流域生态环境管理机构的法律定位。首先，基于行政法理，白洋淀流域生态环境管理机构并非国家行政机关，而是国家行政机关的派出机构。我国的流域管理机构主要有两种类型，一种是水行政部门领导下的流域管理机构，例如水利部“七大河湖”水利委员会以及陕西省渭河流域管理局等；另一种是实行生态环境主管部门和水行政部门双重领导、以生态环境主管部门为主的管理体制，例如国家在“七大河湖”设置的流域生态环境监督管理局等。从现实运行来看，两种机构运行体制并无优劣之分，只是国家或地方基于实践需要所作出的选择。聚焦白洋淀流域，治污染、调水量、保生态、防灾患构成流域治理之需，此消彼长的流域环境资源禀赋状况要求白洋淀流域更应当从流域生态系统管理视角下推进流域管理体制变革，而实行生态环境主管部门和水行政部门双重领导、以生态环境主管部门为主的管理体制则更符合白洋淀流域实际。其次，白洋淀流域生态环境管理机构应当依法设立。尽管于2021年制定的《白洋淀生态环境治理和保护条例》在短期内再行调整的概率较低，但是《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》对于派出机构的设立依据进行了扩充，依此，主管部门的部门规章可以作为白洋淀流域派出机构的设立依据。同时，作为“双重领导”的派出机构，法规或部门规章还需要就两部门之间的分工协作关系和流域机构权责清单予以明确和规范。最后，统分结合管理体制下的白洋淀流域生态环境管理机构应当被赋予一定执法权限，以增强机构的相对独立性，减少地方政府与行业部门对其履职的干扰。根据《行政处罚法》规定，白洋淀流域生态环境管理机构应当在法定授权范围内实施行政处罚，而在短期内无法实现依法授权的，省级人民政府制定的规章可以赋予白洋淀流域生态环境管理机构设定警告或者一定数量罚款的行政处罚权限。
2.白洋淀流域生态环境管理机构的法定职责。生态环境部《按流域设置环境监管和行政执法机构试点方案》提出，要以流域为管理单元，实现流域环境保护统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法。根据方案，白洋淀流域生态环境管理机构应当既具有协调职能，也承担着一定的审批、监管、执法、建议职能。协调职能是针对跨流域、跨部门的重大诉求、利益争端等事项予以统筹协调，主要方式包括建立多元主体协商机制、争端解决机制、信息共享机制、风险预警机制等；审批职能是指对于各地区、各部门涉及流域生态环境治理保护的规划、政策予以审议的权力；监管职能主要包括参与地方政府流域生态环境管理考核评价、监管流域开发利用行为、对于项目环评的事前事后监管等；执法职能主要包括对于流域生态环境执法检查、污染行为行政处罚、环境案件调查等；建议职能主要通过开展环境监测和信息收集，向各级地方政府提供资政建议以及信息服务支持，并向有立法权限的各级人大、政府提出政策法律的立改废释建议等。
3.白洋淀流域生态环境管理机构同流域治理其他主体之间的关系。流域生态环境治理是一项复杂性公共事务管理活动，具有管理主体和管理过程的多阶段叠加性，而流域生态环境管理机构的加入更是加剧了流域内的利益复杂形态。因此，有必要对白洋淀流域生态环境管理机构与流域其他主体之间的关系处理原则予以明确。首先，以限制性姿态处理与流域各级政府之间的关系。行政区域是国家治理的基本单元，在区域利益服从流域整体利益的原则下，流域机构应当为流域各级政府提供支持与引导，为流域内属地治理留出权力运行空间。其次，与中央设立的流域机构的对接与超越。一方面，应当分别加强与水利部、生态环境部的流域派出机构的对接，在特定领域、重叠职能内接受其业务指导；另一方面，白洋淀流域生态环境管理机构承担的是区域内的流域综合管理职能，而水利部、生态环境部的流域派出机构则主要承担着部门事务内的专项职能，相互之间并不应当存在过多职能交叉。最后，对省内原有涉白洋淀流域机构的替代。由于职能重叠，白洋淀流域生态环境治理保护机构成立后，河北省生态环境厅白洋淀流域生态环境保障中心、白洋淀流域生态环境监测中心以及河北省水利厅设置的白洋淀事务中心即可撤销。
（二）明晰白洋淀流域各层级政府的职责定位与分工
回归“属地管理，分级负责”的纵向政府间权责关系设立初衷，需要首先明确白洋淀流域各级政府的职责分工，强化各级政府的责任意识，阻断“分锅避责”的责任转嫁路径。
1.省域政府“宏观指导调配”的定位。就治理功能而言，《白洋淀生态环境治理和保护条例》第六条第一款规定，“省人民政府负责白洋淀流域生态环境治理和保护总体工作”，即省域政府的主责定位为“宏观指导调配”，包括落实中央确立的白洋淀流域生态环境治理保护战略规划与政策目标，结合本省资源禀赋与现实状况制定细化政策法规与专项规划，明确流域范围内各层级政府职能与目标任务并开展统筹、协调、指导。就治理资源而言，省域政府应当科学配置财政资源、人事资源、技术资源，确保有限资源向治理一线配置转移。就治理工具而言，一方面，省域政府应当制定完善权责清单，明确各级政府、各部门的白洋淀流域生态环境治理权责，建立绩效考评机制，重点围绕“上级放权”与“基层减负”建立矛盾纾解机制，平衡“问责”与“试错”之间的关系，基于“白洋淀流域生态安全不是一天实现的”这一基本认识，注重对于治理过程的绩效考评，避免结果唯上；另一方面，通过将白洋淀流域促进经济发展的主职能上收，由省域政府进行流域产业规划，牵头招商引资，减少流域基层政府间利益摩擦。
2.市域政府“中观衔接回应”的定位。就治理功能而言，一方面，市域政府是落实中央和省域政府顶层设计的中间力量，是连接基层前沿阵地的“前哨岗”，作为枢纽需要将上层规划转化为具体任务监督、指导基层政府加以落实；另一方面，白洋淀流域生态环境治理保护重心明确，主要治理任务集于保定市一域，关键治理结果集于雄安新区一域，因此，市域的信息收集、统计功能建设应当被得到重视。就治理资源而言，无论是白洋淀生态环境治理上升至国家层面重大政治任务之前还是之后，相较于其他层级，市域政府与流域治理工作的关系最为密切，因此其也掌握着最为丰富的历史资料和环境资源数据，而市域内的高校、企业等主体围绕流域开展的研究性、经营性工作积累也是其他地区所无法比拟的，相关资源应当得到更充分利用。就治理工具而言，其一，针对区域内白洋淀流域生态环境治理特征制定更具针对性的政策法规；其二，就上级政府制定的政策法规予以细化落实，形成更为具体的工作指导安排；其三，就省域政府的流域经济社会发展规划，尤其是产业布局和引进资本提供切实的配套支撑；其四，就基层政府的相关工作进行监督、指导，建立基层政府间协同制度机制；其五，通过适度问责、政策激励等手段提升基层治理积极性；其六，搭建市域内高校、企业等资源与基层政府之间的合作转化桥梁。
3.基层政府“微观落实反馈”的定位。就治理功能而言，基层政府不仅承担着上级政府的所有职能，同时还面临着大量由于流域生态环境事务复杂性加剧而引起的突发性、临时性问题。为扭转基层治理“上面千条线，下面一根针”的局面，白洋淀流域基层政府的环境治理功能应当被分为三个层次区别对待：首先，落实权责清单内的职能任务，及时将基层信息反馈至上级政府；其次，扭转基层兜底惯性，严控本属于上级政府工作的下沉摊派；最后，邀请基层政府参与白洋淀流域规划制定与目标设置工作，对于应当由基层政府实施的权力予以下放。就治理资源而言，一方面，需要认清白洋淀流域基层政府的治理资源和承担职责不匹配的现实，加快财权属地、数字治理、人员下沉等方面改革；另一方面，需要认清流域两岸民众力量的资源宝贵性，发挥基层政府的“地气”优势，打开来自民众的信息渠道和环境治理保护积极性。就治理工具而言，县域政府同市域政府所应当具备的治理工具大体相同，不再赘述。乡镇（街道）作为最基层的“块状”政府，针对其所面对的流域“散乱污”治理等相关工作，应当赋予其召集权，即结合权责清单和治理需要召集相关部门联合执法；应当赋予其评价权，即针对各部门考核评价应当充分听取乡镇（街道）政府意见；应当赋予其任免建议权，即对于各部门派出机构人员给予任免、奖惩的建议权力。
四、配套完善：夯实白洋淀流域生态环境统分结合管理体制的关键事项
（一）以白洋淀流域生态环境管理体制再造为中心，完善政策法规体系
白洋淀流域生态环境治理不应是混乱的无序博弈，其体制创新过程应当建立在系统的规则之治基础上。因此，应当适时开展《白洋淀生态环境治理和保护条例》修法，以建立白洋淀流域生态环境统分结合管理体制为中心构建制度框架和规范体系，并同步推动作为行动指南的配套政策制定。对于完善政策法规体系需要特别注意以下几点：一是制度设计既要重视法的规范性作用，也需要关注流域的地域化差异、多重利益交汇带来的复杂情境可能引起的法功能困境。二是应当基于现有体制运行的深层解构开展制度设计，例如基于对部分科层因素形成对流域属地治理长期威胁的认识，加强提升地方治理能力和动力相关方面的制度建设。三是强调制度目标设定的指引作用，通过设定共同的目标，引领体制内主体行动。四是在制度设计上具有针对性，例如以入淀河流“一河一策”制定流域生态环境治理保护任务清单。
（二）以增强流域治理横向主体合力为中心，建立流域常态化协同机制
首先，建立白洋淀流域常态化府际协同合作机制和交流平台。形成多层级的流域联席会议机制，保证上下游之间定期协商，完善联合监测、联合执法、应急联动等联动工作机制。其次，健全党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的白洋淀流域生态环境多元治理体系。最后，搭建多领域合作平台，在产业协作、公共资源共享、交通互联等领域深化合作，在产业链条化、资源集成化等方面为白洋淀流域生态环境治理保护提供配套保障。
（三）以缓解基层治理资金投入压力为中心，提升财政资金使用效益
通过合理确定政府提供基本公共服务的范围和方式，避免财政过度包揽，在适合领域积极发挥市场主体与社会力量作用。对此，可以通过建立专门投资基金，由各级各地政府按比例投入财政资金，并运用多种金融手段最大化聚合社会资金的方式强化流域环境治理的市场导向，缓解资金紧张。就基金模式及运行而言，可以从两种模式中进行选择：一种模式是以政府信托基金的形式设立白洋淀流域生态环境治理基金，资金由省、流域市、流域县三级财政资金及部分社会资金构成，其中各地区财政资金的注入比例应当根据各自经济发展水平与流域治理任务确定，建立专门的基金管理部门或者委托第三方运行，并制定配套基金使用规则。另外一种模式是将该基金作为引导和保障基金，充分发挥市场激励作用，其下设立由社会资本通过直接投资或间接投资形式组成的子基金，由子基金直接投资具体项目，这种模式需要通过配套财政、金融保障的方式以提升其盈利可能性。两种模式均需要建立基金绩效评价制度，以确保相关资金获得有效使用。
（四）以强化流域互通为中心，建立信息交流共享机制
主要包括两个方面，一是完善流域水环境信息监测、共享网络。应当在白洋淀流域管理机构的主导和参与下建立包括水质信息、水文信息、防汛信息等在内的水环境信息监测、共享网络。同时，还应当在流域内建立一套共同的监测信息分析方法，以更好地为流域主体间协作提供信息和数据支持。二是明确流域各级、各区域政府的信息通知义务，即在遇到突发的生态环境问题或事故时，各级、各区域政府应该立即通知白洋淀流域管理机构以及可能受到相关环境问题波及的区域。
（五）以提升协同决策科学性为中心，建立流域治理评估机制
赋予白洋淀流域生态环境管理机构跟踪了解白洋淀流域各级、各区域政府在流域生态环境治理方面采取的措施及成效。根据收集整理的信息，该机构可以在年末以年度报告的形式将各级、各区域政府一年内投入并形成的流域生态环境治理措施及成果予以公布，并进行评估，对于其中存在的问题，应当督促有关主体改进。这种监督评估机制可以增加白洋淀流域各级、各区域政府协作治理流域问题的外部压力，促使其及时、有效采取更具针对性的措施谋求流域治理效果的最大化。
