孟庆瑜：基于流域的生态安全法制探索——评《流域生态安全法律制度研究》

原文刊载于《河北法学》第42卷第7期

在人类文明的历史长河中，人与河流的关系始终是其中的重要组成部分。从取水排水到洪涝灾害，从江河文化到产业布局，从区域发展到国际关系，自古以来的流域开发与治理中都包含着人们关于趋利避害、和平稳定、长治久安的不懈努力与美好愿景。作为一个兼具政治经济和历史文化功能的自然地理单元，流域以其独特的复合生态系统成为人们在认识和实践中的重点关注对象，以流域为视角的理论研究成果层出不穷，从法治层面围绕流域保护和发展等问题展开的创新性研究亦是不断涌现。张思茵博士的《流域生态安全法律制度研究》一书，正是基于流域视角下的生态安全法律制度问题展开的专门性研究。

《流域生态安全法律制度研究》系作者在同名博士学位论文基础上修改完善而成，是国家社会科学基金重点项目“京津冀协同发展视域下白洋淀流域生态安全法治保障研究”的阶段性研究成果，集中呈现了作者近年来关于区域（流域）生态环境法治理论与实践的认识和思考。该书立足于生态安全在国家安全体系中的地位和作用，以总体国家安全观为指引，聚焦流域尺度上的生态安全问题，阐明了流域生态安全的基本内涵，揭示了流域生态安全保障中的基本矛盾关系，厘清了流域生态安全法律制度建设的基本逻辑，系统建构了包括核心法律制度和支撑性法律制度的流域生态安全法律制度体系，为依法保障流域生态安全、促进流域高质量发展作出了重要的理论贡献。

全书分六章对流域生态安全法律制度这一主题展开了全面解析。基于流域生态安全法律制度体系化的目标，作者详细阐述了流域生态安全法制的理论基础、逻辑理路，按照制度功能分别论述了流域生态功能区制度、生态流量制度、流域生态红线制度、流域生态安全评价制度、流域环境应急制度、流域生态修复制度、流域生态补偿制度。总体来看，作者在生态安全法治的逻辑框架下就流域生态保护与高质量发展的国家政策、立法需求、法治实践、制度设计等问题展开了充分探讨，思路清晰、结构合理、详略得当、方法科学。具体而言，全书在以下三个方面凸显了对“生态安全的流域属性”和“流域的生态安全问题”的整体把握与有机融合。

其一，对流域生态安全问题内在逻辑的法理阐释。从语词上看，流域生态安全是由流域和生态安全所组成的偏正短语，相较于一般意义上的生态安全以及流域生态环境保护而言，流域生态安全议题的研究需要遵循特定的逻辑，体现生态安全在流域尺度上的特殊性和流域生态环保中的安全问题与安全规律。对此，作者在界定流域生态安全内涵时提出流域生态安全是以水为核心的流域生态系统的安全，并分别从处于基础层次的水安全、处于核心层次的流域生态系统安全、处于应用层次的流域空间生态安全三个维度做出了体现流域属性和生态安全特征的解释。在“流域生态安全法律制度的逻辑阐释”一章，作者专门就流域生态安全中的“流域”因素、“生态”因素、“安全”因素展开解析，提出了流域水空间、生态功能、安全规律三重限定因素，认为流域生态安全法律制度应当是以流域生态系统为客体、以流域生态功能为核心、以生态安全为目标的制度体系，其内在逻辑包括：以流域生态功能保护为核心任务的生态保护制度，保障人类基本生存需求的、需要优先建构的制度，包含生态安全和高质量发展两个层次目标的制度。由此实现了流域生态安全制度与环境资源一般性法律制度的区分，并凸显了对流域生态系统整体保护的思维。

其二，对流域生态安全保障制度体系的法治构造。“用最严格制度最严密法治保护生态环境”是生态文明时代最显著的特征，维护流域生态安全需要依靠有力法治保障，其中既涉及静态法律规范体系的创设，又包括动态法治实施体系的完善，还需要处理好法治运行各环节中的矛盾关系。作者从流域生态安全所面临的威胁挑战出发，认为流域经济社会发展与流域生态环境保护间的矛盾、流域生态空间整体的安全稳定与区域资源要素的割裂配置间的矛盾是流域生态安全保障方面存在的两对基本矛盾关系，指出法治是流域生态安全保障的根本路径，法律制度是流域生态安全法治保障的重要基础。作者在流域生态安全法律制度构建的逻辑基础上，提出专门性法律制度应当回应的七项问题：流域生态功能的识别与管理问题；流域生态功能与环境功能、资源功能的协调问题；防止流域生态功能退化问题；受损流域生态功能的恢复与救济问题；流域生态安全价值的优先保障问题；流域生态安全目标的实现途径问题；流域生态安全与绿色发展的关系问题。进而提出了流域生态安全法律制度体系框架至少应当包含的七项制度，并就各项制度的功能定位和相互关系展开了详细论述。在具体制度的构建与完善方面，作者还围绕法律制度相关的立法、执法、司法等方面提出了相关建议，给理论研究和实务部门决策提供了重要参考。

其三，对流域生态安全目标实践路径的法学表达。流域是国家的重要生态屏障，在国家安全战略、区域或流域发展重大国家战略中，流域生态安全目标都是必要的组成部分。要统筹流域安全与发展，协同推进流域经济高质量发展和流域生态环境高水平保护，势必要将流域作为其中的重点实践场域，这需要包括流域生态学、流域地理学、流域管理学以及流域相关的法学、社会学等多学科交叉融合。以保障流域生态安全为目标，作者采用跨学科研究法、价值分析法、规范分析法等多种研究方法，在法学学科视域下对流域的生态安全法律概念、流域的法律属性、流域生态安全法律关系等内容展开研究，充分吸收相关学科的概念、理论和方法，提出生态安全的法律意蕴应当是“生态系统的安全状态和确保生态安全的能力” “生态安全维护和生态风险防控”“生态安全的法律目的和法律制度”，将流域的法律属性概括为包含自然地理和行政区划双重意义的综合性法律单元，提出流域法律关系是基于流域内资源、环境、生态基础，依法形成的社会关系，并进一步阐释了实现流域生态安全总体目标对于水资源安全、水环境安全、水生态安全、水灾防安全、生态空间安全所提出的实践要求。在法律制度设计方面实现了将流域生态系统管理、跨域治理、生态承载力等理论方法与实践应用路径的合理嵌入，明确了流域生态安全法律制度建设的价值理念、基本原则和路径选择，切实做到了流域生态安全保障科学机理到法学原理的转换和创新。

习近平总书记在2023年全国生态环境保护大会上强调，要守牢美丽中国建设安全底线，贯彻总体国家安全观，积极有效应对各种风险挑战，切实维护生态安全。以法治保障生态安全、美丽河湖，需要理论和实务界的长期探索与实践。《流域生态安全法律制度研究》一书在汲取前人理论研究成果的基础上，提出了具有重要价值和创新意义的观点和建议，未来在流域生态安全法律制度总体建构的基础上，还需进一步就其中的具体问题、具体制度、相关理论展开深入研究，为最终实现流域生态安全目标筑牢法治根基。