作者：孟庆瑜（1973- ），男，河北阜平人，法学博士。河北大学国家治理法治化研究中心主任、法学院教授、博士生导师。研究方向为环境资源法学。张晓彤（1998- ），女，河北石家庄人，河北大学国家治理法治化研究中心研究人员。研究方向为环境资源法学。
原文刊载于《中国政法大学学报》2024年第1期，为便于编辑和阅读，已将相关注释省略。
摘要：在风险社会背景下，每个国家都不能完全摆脱生态风险的困扰。流域与其他地理区域相比的特殊性和生态风险所具有的一系列特性决定了流域生态风险评估工作的复杂性。建立健全流域生态风险评估制度，对立法和实践中有效预防和管控流域生态风险具有决定性作用。通过理论研究和制度实践发现，现有流域生态风险评估制度在理念和制度内容上存在不足或缺陷，需要创新流域生态风险评估理念，引入第三方机构评估，出台流域生态风险评估规范，加强评估与预警机制之间的衔接，实现评估结果的有效转化。同时，在配套措施和条件支撑方面，还需要完善流域生态风险评估资金保障制度、建设评估信息数据库和数据信息交流平台、加强评估技术支撑。
关键词：流域 生态风险评估 生态环境治理 制度优化
一、问题的提出
作为国土空间的重要载体，流域为生物繁衍以及人类活动提供了强有力的保障，但随着人类利用自然的能力不断增强以及科学技术的发展，特别是近几十年来，经济社会蓬勃发展、城镇化速度加快，使得流域内人与自然之间的关系持续恶化，流域自然灾害频发、生态环境破坏严重。近年来，国家高度关注流域生态环境治理和保护，相继提出长江经济带发展、黄河流域高质量发展等一系列重大国家战略举措，流域生态保护和经济发展不断被赋予新的内涵。但如何在流域生态环境治理保护与流域经济发展之间保持动态平衡，“促进人与自然和谐共生”，依然是需要持续深入研究解决的重大课题。
开展流域生态风险评估是推进流域生态环境治理和保护，实现流域绿色发展的重要基础性工作，是贯彻新发展理念、构建新发展格局、促进流域可持续发展的重要手段，需要坚持问题导向，坚守底线思维。然而，我国生态风险评估起步较晚，聚焦于流域的生态风险评估制度至今尚未引起足够重视，相关研究较为薄弱，在理论研究和方法创新上还存在巨大提升空间。鉴于当前我国流域生态亟须修复和保护的现实境况以及流域生态风险评估制度研究尚需深化的实际情况，本文拟以流域生态风险评估法律制度为研究对象，对其进行审视和反思，研究该制度的创建和完善路径，以期更好发挥风险预防作用，为重大国家战略的顺利实施提供制度支撑。
二、流域生态风险评估制度的涵义揭示与制度逻辑
（一）流域生态风险评估制度的语义辨析和内涵界定
1. 生态风险与流域生态风险
生态风险，首先是一个重要的环境科学概念，国内外许多学者和研究机构都从理论与方法上对其进行了广泛研究。其间，代表性观点以美国环保局（EPA）《生态风险评价指南》为标准，认为“生态风险指在一定区域内，具有不确定性的事故或灾害对生态系统及其组分可能产生的不利作用，包括生态系统结构和功能的损害，从而危及生态系统的安全和健康。”这种不利影响通常表现为“生态子系统中的各种自然资源衰竭、资源生产能力下降、生态环境污染和退化给社会和生产造成的短期和长期不利影响（损失）和不确定性。”同时，生态风险也是生态学、灾害学以及地质学的前沿任务和主要研究领域。生态学界有学者将生态风险定义为“一个种群、生态系统或整个景观的正常功能受外界胁迫，从而在目前和将来减小该系统健康、生产力、遗传结构、经济价值和美学价值的一种状况。”灾害学、地质学界有学者认为，“灾害生态环境风险与其他学科定义的风险不同，主要体现为其风险源明确为各种灾害以及风险受体主要是各种生态系统，但应体现灾害对人类社会的影响，具有持续时间长、不易直接定量衡量的特点，且有时是一种自然演替，并不会直接对人类社会经济发展造成危害。”由是观之，尽管不同学界的不同学者对生态风险进行了不同的界定，但其间的共识也是清晰的，即生态风险是一种具有不确定性和持续性的外界威胁，并可能会对生态系统自身甚至人类社会造成损害的一种概率及其可能导致的严重后果。
流域是具有其自身独特自然地理特征的区域，是具有较大空间尺度的复合生态系统，当前，随着经济社会的快速发展，流域生态系统不断受到来自外部的各种威胁。“流域生态风险研究的关键是从整体的角度，考察流域内部水系之间以及涵盖水、土、植被及生物多样性、人类活动等在内的各要素之间的相互作用与联系及其生态波及效应。”
2. 流域生态风险评估与流域生态风险评估制度
生态风险评估源于环境风险管理政策，由环境风险评估发展而来，是“利用生态学、环境化学及毒理学的知识，定量地确定危害对人类和生物的负效应的概率及其强度的过程，也即是对风险进行测度，给出某一危害发生的概率及其后果的性质。”流域生态风险评估，即以流域整体为治理单元，对其中人为活动和自然灾害产生危害和负效应的概率以及对该危险的接受程度进行全面评估与预测的行为，法学视域的流域生态风险评估就是以实现绿色发展及维护发展和保护之间的平衡为目标，从整个流域全局出发，对流域内可能出现的各种风险进行准确预测，发挥其独特的预防功能，是决策制定和采取适当应对措施的前提，体现了对公平、安全、秩序等法律价值的追求。
流域生态风险评估是一种动态的活动。在风险社会背景下，各国政府越来越重视风险规制，立法者也逐渐意识到作为规制依据的风险评估所具有的重要作用，风险评估由此出现了“法化”现象。流域生态风险评估制度属于法律意义的概念范畴，涵盖评估的主体、对象、评估技术流程、标准体系、配套条件等内容，是各种有关流域生态风险评估内容的政策、法规及其他规范性文件等各种制度规则的总称，是制度化、规范化的流域生态风险评估活动，是生态环境治理法治化的重要内容。对生态风险进行评估是对生态风险及时合理管控的前提，建立流域生态风险评估制度是守住生态底线、维护生态安全、实现可持续发展的必然要求。
（二）流域生态风险评估制度的要素构成
从主体来看，通常情况下，流域生态风险评估由政府及其部门在日常管理过程中进行，并将结果用作决策和风险管控的依据，即行政机关在当前流域生态风险评估中处于主导地位，同时，相关法律和政策也将第三方机构纳入了评估主体的范围之内。
关于流域生态风险评估的对象，从自然因素来看，流域生态系统是一个完整的单元，理论上来讲应包括水、大气、土壤、生物等要素；从人为因素来看，主要是流域空间范围内人为活动会对流域生态环境带来的风险。参考太湖流域生态风险评估的技术流程，综合流域生态风险评估包括生态风险源危险度评估、生态环境脆弱性评估和生态受体潜在损失度评估，并以此得出风险源发生概率与强度、生态环境脆弱度和综合生态损失度。由此，可以在大体上将流域生态风险评估的对象总结为生态风险源危险度、生态环境脆弱度和生态受体潜在损失度，具体来看又包括生态系统各要素中风险源的危险度、自然地理环境和人类社会的生态环境脆弱度以及自然生态系统和社会经济系统的潜在损失度。关于评估程序，评估的基本过程总的来看包括问题形成、风险分析与表征、风险管理与反思三部分。其中，有研究成果将流域生态风险评估分为三阶段七部分，三阶段分别是问题形成阶段、风险分析与表征阶段、风险管理与反馈阶段，七部分分别是范围确定、问题诊断、目标设定、综合评估、风险表征与区划、管理对策及反馈调整。2021 年生态环境部发布《全国生态状况调查评估技术规范——生态问题评估》，根据这一技术规范，生态问题评估总体技术流程如下：首先确定生态问题评估区空间范围，其次进行数据准备，然后进行指标提取和模型运算，最后得出生态问题及变化评估结果。从评估方法的选择上来看，由于生态风险受体的选择不同和生态风险的判定不同，评估方法主要有因果分析法、生态等级风险评估法、景观风险法、相对风险评估模型、数学概率模型等，但都不可避免地存在一定的局限性。综上，流域生态风险评估的技术流程即通过数据统计、问题收集诊断等几种方法，通过设计模型、构建指标体系、分析数据等技术手段获得关于流域生态风险的判断，根据风险的可接受程度，制定应对风险的措施。
基于技术上的流程，法学语境下流域生态风险评估制度应当有较为完整的程序规定，具体而言，流域生态风险评估程序应包括：第一，流域生态风险识别。这是对风险的甄别阶段，该阶段的具体目标是明确风险并排除无实质意义的风险，为之后风险评估的具体展开和治理方案制定提供依据。该阶段是评估工作的基础依托，应当要求相关主体提供切实可靠的数据信息资料并由评估主体对资料进行最终核查确定。第二，流域生态风险评估。这是整个程序中最为核心的重要环节，该环节就是综合利用各种知识和技术，对前一阶段的资料进行整理与分析，最终判断风险的可接受程度，并出具评估报告，记载评估的整体过程并详细记录分析各项数据，保证评估报告的真实性、客观性。第三，流域生态风险管理。根据评估主体出具的评估报告，风险管理机关最终确认风险是否可接受并对此提出相应的意见建议，该阶段属于决策制定的过程，关系着评估结果能否得到切实转化和应用，需要在明确风险可接受程度的基础上分析能够控制风险的因素，为流域生态风险决策和管理起到支撑作用。这是整个流域生态风险评估中的最后一环节，同时也体现着流域生态风险评估制度的完整性和制度中风险沟通机制的贯穿。
三、流域生态风险评估制度的学理依据和实践探索
（一）流域生态风险评估制度的学理依据
1. 风险社会理论和风险预防理论
风险社会理论是 20 世纪 80 年代以德国社会学家乌尔里希·贝克（Ulrich Beck）为代表的一批西方学者针对现代性困境及其所导致的现代风险而提出的一种社会学理论，该理论为理解现代社会的结构特点、风险成因及系统治理提供了独特的视角。环境法学相比其他法学领域，较早提出风险预防。20 世纪 60 年代，德国最早提出风险预防原则，该原则在国际法上正式被提出是 1992 年通过的《关于环境与发展的里约宣言》( 以下简称为“里约宣言”)。根据里约宣言原则十五规定，所谓风险预防，是指各国为了保护生态环境，应按照本国能力采取预防措施，当可能出现严重或不可挽回的损害时，不得以缺乏充分科学肯定性作为推迟采取措施的理由。这一规定标志着该原则的全面国际化。
在风险社会语境下，生态风险是社会风险中的主要风险之一，风险社会理论为认识和分析流域生态风险评估制度奠定了理论基础。事先预防的重要作用已经逐渐得到理论界和实务界的肯定，但是决策的不确定性仍然存在，而风险评估是能降低决策不确定性的重要工具。基于风险预防理论，流域生态风险评估通过对生态风险进行准确、有效预测，能够及时识别风险、划分等级，实施差异化的预防控制措施，将风险扼杀在“摇篮”里。流域生态风险评估也是我国《环境保护法》中“预防为主”基本原则在制度中的重要体现。
2. 空间治理理论
空间是一种研究生态环境法治的新维度。党的十八大以来，优化国土空间开发格局成为生态文明建设的核心举措，空间治理的内容转向以生态功能分化为基础的综合评价。
空间治理的特点在于以整体的视角审视空间各主体、要素、单元之间的复杂联系，通过“分区”“划线”等方式确定适应性的治理策略和权威性的行为边界，有效弥补要素治理的不足。相较于其他国土空间载体来看，流域治理具有自身独特的空间基础。空间治理理论为流域生态风险评估制度展开提供了新依据，在该理论指引下，流域生态风险评估制度突破流域原有行政区划界限，以流域自身自然地理因素为依据将流域视为一个完整空间，以促进流域高质量发展为最终目标，进行风险防控与管理。
（二）流域生态风险评估的制度实践
从制度构成的基础来看，2014 年新修订的《环境保护法》、2015 年《国家安全法》以及 2021 年《国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要》中的内容均对流域生态风险评估制度的具体构成提供了坚实有力的支撑。《环境保护法》对环境风险评估制度作出了原则性规定，体现了对风险预防和管控理念的贯彻，同时引入了均须以相应的风险预评估为前提的环境资源承载能力监测预警、农业污染源的监测预警和环境污染公共监测预警三种环境预警机制。《国家安全法》在第二条首次对国家安全作出界定，而生态安全是国家安全的重要部分，事关人民福祉和经济社会可持续发展，该法从基本法层面体现了国家对生态环境保护的高度重视，提出了完善生态环境保护制度体系的要求，也为流域生态风险评估制度的具体展开提供了法律依据。《国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要》第三节“严密防控环境风险”提及“重点风险源评估预警和应急处置机制”“生态环境突发事件后评估机制”和“公众健康影响评估制度”，再次从国家层面为流域生态风险评估制度的建立提供了目标和结果指引。
近年来，我国相继出台了《长江保护法》和《黄河保护法》，分别以长江流域和黄河流域为视角，对生态状况评估、环境风险评估等内容作出了一系列规定。从评估对象看，《长江保护法》第三十七条和第五十条分别规定了地下水资源状况调查评估、地下水重点污染源及周边地下水环境风险隐患调查评估，以地下水为中心辐射涵盖水资源、水污染、水风险隐患等主要对象，体现了流域生态风险评估以水为中心的突出特点；第四十一条水生生物完整性评价从侧面将水生生物完整性纳入了流域生态风险评估的对象之中。从促进评估结果转化应用看，《长江保护法》第九条的监测信息共享机制强调健全监测网络体系，为技术问题的改进提升提供了指引，生态环境风险报告和预警机制是评估后成果转化的重要体现，是衔接流域生态风险评估和流域生态环境治理保护之间的关键“桥梁”，该条规定也为研究流域生态风险评估与监测、预警机制之间的关系问题提供了参考。第六十七条的开发区绿色发展评估机制，将绿色发展评估纳入长江流域各产业发展过程之中，为长江流域落实节约资源、保护环境的基本国策提供了机制支持。
在《黄河保护法》中，从评估主体看，第七十七条规定了地下水污染防治重点排污单位安装维护设备、与行政主体协同监控的责任义务，将排污单位纳入责任主体范围之内，使得流域生态风险评估主体范围进一步扩大；从评估对象看，第十条、第三十三条、第三十九条、第四十条、第五十一条、第七十七条分别将综合性防洪减灾体系、土壤侵蚀和水土流失状况、生物受威胁状况、生物多样性恢复成效、水生生物完整性、水资源承载能力、地下水重点污染源及周边地下水环境风险隐患等纳入了评估对象范围之内，不仅体现了注重提高黄河流域防灾减灾的能力和水平的特点，而且与《长江保护法》相比，又增加了生物多样性恢复成效评估，流域生物状况的评估贯穿事前、事后，使得以时间为线索的评估脉络更加完整。此外，第八十条黄河流域有毒有害化学物质环境风险评估进一步扩大了流域生态风险评估的对象范围，并将持久性有机污染物等新污染物纳入管控、治理的范围之内，体现了流域生态风险评估制度渐进式发展的完善进步。
综上，有关流域生态风险评估的法律规定中均涉及到关于地下水资源、水生生物完整性、地下水重点污染源及周边环境的评估，其中，长江流域基于经济发展水平较高的特点规定了绿色发展评估机制，黄河流域则针对如防洪减灾、水土保持等自然灾害防治、生物多样性保护以及水资源承载能力增加了相关的评估法律制度规定，体现了流域法治朝着促进流域可持续发展目标进一步迈进的重要特点。
地方立法是国家立法的重要补充，也有一些内容与流域生态风险评估息息相关，这些规定大多关于流域生态风险评估的对象，如《四川省嘉陵江流域生态环境保护条例》对水功能区定期评估、地下水资源状况评估、水生态系统和水生生物总体状况评估、饮用水安全状况评估、尾矿库环境质量监测和生态评估、气候变化影响风险评估作出了规定；《湖北省清江流域水生态环境保护条例》对新建水电站生态环境影响评估、饮用水安全状况评估作出了规定；《湖北省汉江流域水环境保护条例》对水功能区定期评估、旅游规划评估、饮用水水源保护区及供水周边区域的环境状况和污染风险评估、河道采砂规划评估、环境影响综合评估、水生态系统和水生生物总体状况评估作出了规定。
四、流域生态风险评估的制度检视与理论审思——以白洋淀流域为例证
白洋淀是华北平原最大的淡水湿地系统，对维护华北地区生态环境具有不可替代的作用。和谐河湖关系的构建、流域水资源的有效保护和合理利用以及河湖湿地生态功能的恢复，是推动京津冀协同发展和雄安新区建设所面临的重要问题。我们必须认识到，白洋淀流域生态治理是一个贯穿过去、现在和未来的长期过程，作为白洋淀流域生态治理“前置环节”的生态风险评估制度需要尽快建立，从源头上直接准确识别风险、预防风险、控制风险，提高白洋淀流域生态风险防控的效率，降低白洋淀流域生态风险防控的一系列成本代价。
（一）白洋淀流域生态风险评估的政策法律依据
从国家立法来看，《环境保护法》从宏观上确定了“综合治理”原则，并在第三十二条规定中对生态风险评估做出了概括表述，体现出国家对风险评估制度重视程度的增强，为流域生态风险评估制度的建立提供了基础支撑。《水污染防治法》将江河、湖泊、水库等地表及地下水体的污染防治作为适用对象，贯彻落实“预防为主”的基本原则，其中第三十二条、第六十九条和第七十二条分别对企事业单位和其他生产经营者环境风险评估、政府部门饮用水区域环境状况和污染风险调查评估、政府部门饮用水安全状况监测评估作出了规定，明确了风险评估的主体和职责，除政府部门之外，将企事业单位和其他生产经营者亦纳入了评估主体范围。
从省级立法分析，《河北省生态环境保护条例》将省行政区域内生态环境保护及监督管理活动作为适用对象，第五十三条规定了政府部门建设用地调查评估的职责，并严格规定未开展调查评估和未达到目标的地块，禁止进行任何与风险管控、修复无关的项目，体现了对生态整体系统内土壤环境的保护以及土壤污染的预防。《河北省水污染防治条例》是省行政区域内河流、湖泊、淀库等地表和地下水体污染防治的依据，第十一条、第二十条、第四十三条、第五十二条、第五十六条分别对省政府标准和执行情况评估、政府部门环境状况和污染风险调查评估、突发事故影响和损失评估、水功能状况评估、环境风险评估作出了规定，体现了风险评估以政府为主导的特点，只有第五十六条显示了企事业单位和其他生产经营者的主体身份。《河北省河湖保护和治理条例》第四十六条规定了政府部门健全实时监测和分析评估制度的职责，从省级立法层面强调了信息化建设对提升监测评估能力水平的重要性，以及信息化建设的必要性。《河北省地下水管理条例》第二十八条明确提出地下水饮用水水源地安全评估制度，同时将应急管理、突发事件应急预案纳入制度之中，并规定了建设地下水源工程、建立备用水源的要求，体现了风险评估事前预防应对风险的功能特点。《河北省水文管理条例》第二条中明确指出水文工作的对象和具体内容，其中包括评价，在以水为关键词的前提下，将大气降水、地表水、土壤水、地下水动态和水环境纳入评估对象之中。
值得注意的是《白洋淀生态环境治理和保护条例》（以下简称“条例”），作为河北省针对白洋淀生态环境治理和保护而出台的专门条例，其中关于流域生态风险评估的总括性规定在第五章生态修复与保护的第五十七条之中，规定了建立、完善相应的调查、监测、评估和修复制度，从制度整体上对流域生态风险评估作出规划，在条文中体现出流域生态风险评估制度对于加快恢复白洋淀流域生态功能、优化区域生态安全格局、提升全流域生态系统质量和稳定性的功能。从评估对象来看，条例第十五条强调强化国土空间规划和用途管控，规定了环境影响评价，将对规划的建设评估纳入流域生态风险评估范围之中，体现了对环境影响中人为因素的纳入，使得流域生态风险评估对象更加多元、范围覆盖更大；第三十二条响应《河北省地下水管理条例》，规定了地下水环境状况评估以及风险管控和治理修复；第四十条以土壤为中心，强调重视土壤环境质量状况和环境承载能力，响应《河北省生态环境保护条例》，写明了建设用地调查评估以及未开展和未达标准禁止建设的规定，同时规定了建立土壤污染治理评估和检查验收机制，使得风险评估在时间脉络上进一步后延至治理评估。第六十九条强调对外来入侵物种的调查、监测、预警、控制、评估、清除以及生态修复等工作，将外来入侵物种纳入评估对象之中，体现了流域生态风险评估对于防范外来物种入侵、维护流域生态系统安全和稳定性的重要作用。关于评估主体，条例多将其表述为“白洋淀流域各级人民政府”或者“白洋淀流域县级以上人民政府”。以上规定为白洋淀流域生态风险调查评估制度的具体展开确定了基本原则，提供了总的依据。
从设区的市立法来看，《保定市白洋淀上游生态环境保护条例》以《环境保护法》《水污染防治法》等法律为依据，以行政区域内白洋淀上游生态环境保护、修复和管理等活动为适用对象，其中第三十一条、第三十四条分别针对野生动植物种群及生息地评估和土壤监测调查评估制度作出规定，突出强调了对野生动植物种群及生息地和土壤的重点关注，并进一步规定了评估后治理和修复，其中，关于野生动植物种群及生息地的规定扩大了评估对象的范围。
综上，现有白洋淀流域生态风险评估制度的内容，一部分以水为中心，对象较为综合地涵盖了水环境、水安全、水功能、土壤、外来物种、野生动物、自然灾害等；另一部分包含环境影响评价在内，对象涉及建设用地、突发事故等人为因素，形成了以政府部门为主体、责任单位为补充的制度框架。同时，现有白洋淀流域生态风险评估制度，除事前或事中评估外，还将治理后评估纳入了制度整体，使得制度在治理时间脉络上更加清晰完整。
（二）白洋淀流域生态风险评估制度现状的理论检视
流域生态风险评估制度的风险预防价值是《环境保护法》“预防为主”原则赋予的法律职责，通过前文政策法律制度依据梳理可以看出，当前我国已经基本形成了流域生态风险评估制度框架和技术体系，流域生态风险评估的能力和水平也在不断提升，但是现行的流域生态风险评估制度尚存不足，这些问题是制约流域生态风险评估制度继续发展进步的关键所在。
1. 流域生态风险评估理念亟待更新
流域生态风险评估理念是始终贯穿和指导评估的引领性观念，是制度和方法都必须体现出的价值诉求。评估理念落后，不能及时跟随现实需求的变化更新，就无法为评估的开展提供正确的引领性指导。目前，流域生态风险评估理念面临着未能贯彻流域整体性评估和动态性评估的问题。一方面，流域生态系统与流域整个生物圈都是紧密相连的，流域生态风险评估应将流域内全部要素看作一个整体。但目前流域管理权力较为分散，行政分割不可避免地对流域整体性造成了一定的破坏。另一方面，目前我国流域生态风险评估体系中主要关注的还是对现状的评估，没有将流域生态风险评估视为一个动态的分析过程，既没有追本溯源考虑过去的状况，也没有展望未来预测之后的问题。
2. 以行政机关为主要评估主体的规定仍待改进
从主体来看，我国长期以来一直采用政府为主导的管理体制，以行政机关为评估主体能够保证评估的权威性，因此能够确保评估结果具有合法性，但是流域区与行政区有着本质上的区别，流域往往流经两个或多个行政区，横向相同级别和职能的行政机关权力的行使可能会造成重复或冲突，不利于流域生态风险评估的整体推进和管理。同时，当前法律和政策中并没有涉及到对评估主体进行监管的相关内容，评估主体的监管规则亟待建立，评估主体监管职责的细化落实、监管形式的选择等问题尚待解决。还有，当前法律法规中对评估主体和责任人员的法律责任尚不明确，责任承担机制的缺失使得相关主体和责任人员的评估行为缺少约束力，评估过程和结果出现问题的可能性也会大大增加。
3. 流域生态风险评估规范尚未形成
从整体来看，流域生态风险评估规范是保障流域生态风险评估有序运行的制度文件，要实现技术规范和制度指南的有机融合。其中，技术规范是流域生态风险评估的重要依据，其由直接规定技术目标和流程的技术标准设定；指南则侧重于在制度上提供指引的文件或标准，为评估的开展提供具体参考，引导评估主体进行有效、准确评估。虽然我国已经发布《生态风险评价规范》《全国生态状况调查评估技术规范》等文件，但风险评估本身具有内在的不确定性，流域生态系统和环境必然有其更加独特的自然条件和社会要素，评估规范的缺失会加剧公众对风险评估科学性、客观性的怀疑，危及风险评估在风险规制和管控中应有作用的发挥。
就规范的具体内容而言，基于生态风险空间异质性的基本特征，单元的划分对风险评估的结果起着决定性作用。现今，生态风险评估的基本尺度单元以行政边界为主，即将流域做了一种行政化的割裂来划分评估单元。该方法尽管便于各行政区划的内部管理，但只能体现行政区的特点并非流域特点，导致评估结果片面性出现的可能性大大增加。从评估对象的选择看，流域生态系统是一个融合自然因素和社会因素的复合系统，生态风险的形成原因不能简单归结为自然因素的叠加和作用，对生态风险进行评估、管控也并不意味着单纯对自然因素的控制，然而从法律和政策看，当前评估对象选择大多体现的是对自然要素的识别，对人为要素、社会要素的重视程度不足，因此，现有评估对象的选择问题仍有很大改进空间。
4. 流域生态风险评估与预警机制之间的衔接需进一步加强
流域生态风险预警机制是流域生态风险管理体系的重要组成部分，是以流域生态情况测试为基础，对生态恶化、退化情况进行预警，针对问题提出解决或预防措施，从而使流域生态系统实现正向发展。实践中，要想取得理想效果，就要对流域生态环境实际状况进行充分了解与分析，在此基础上收集数据进行评估，再将所得出的具体数据和结论最终应用到预警机制之中。当前，流域生态风险评估与预警机制之间的衔接仍不够紧密，导致实践中问题频出。流域生态风险评估制度在实践中应用时被注意到并研究的大多是技术层面的问题，现行法律法规也并未对评估结果的应用作出明确的规定，评估结果转化不足、应用效率低，严重制约了评估制度风险预防作用的发挥。
五、流域生态风险评估的理念创新和制度完善
（一）流域生态风险评估的理念创新
流域生态风险评估制度具有自身的内在逻辑：一方面体现为其与科学技术的关联密切。环境问题往往与科学技术紧密相关，科学技术的快速发展也使得科学研究的问题逐渐进入法学研究的视野。结合科学技术评估流域生态风险，将以此得出的评估结果作为流域生态风险管控的依据，是进行流域生态环境保护的一条基本路径。另一方面体现为流域生态风险评估与整个生态系统和社会系统联系密切，流域生态风险的发生不仅会对问题表面的流域本身生态环境产生损害，甚至会对整个社会造成影响，因此对流域生态风险的潜在危害和长期影响应当进行全面考察，运用科学技术对生态风险进行评估的同时要融入对社会因素的全盘考量。
具体而言，首先，评估是一项融合了科学性的技术性工作，评估必须始终坚持科学客观，保证指标明确、方法标准和规范。其次，流域是一个各要素之间相互影响、不可分割的有机整体，内部系统各要素之间紧密相连。现阶段流域生态风险评估更应侧重对生态系统整体性的考量，而非对单一生态系统风险状态评估再进行简单叠加。最后，流域生态风险评估要充分坚持人与自然和谐共生的理念，时刻回应经济社会发展的动态需求。流域自身本就是一个兼具静态与动态的空间体，流域生态风险评估不应仅对现状进行评估，更应对未来潜在的可能发生的风险进行预测，以发挥风险预防作用。
（二）流域生态风险评估制度的完善对策
1. 引入第三方机构评估，加强对评估主体的监管和责任约束
引入第三方机构介入评估是流域生态风险评估工作开展的新思路和新方法。首先，第三方机构能在不受行政区划限制的情况下展开流域生态风险评估，参与评估的人员只对受委托进行的评估事件负责，并独立承担由此带来的法律责任，使用的资金独立于地方财政而避免捆绑，因此在进行评估时能够较少受到外界因素的影响与干预，收集到的相关信息和数据更加公开透明，能够自主且客观地对流域生态风险状况进行判定。其次，生态风险评估涉及环境法学、地理科学、环境科学等不同领域的专业知识，第三方机构在评估的技术、人员等专业方面更加具有优势，能够提升工作效率，得出的评估结果也更加科学。此外，在市场化机制的作用下，各机构为了在市场竞争中占有优势地位，能够不断推动评估技术的创新和人才素质的提高。最后，第三方机构在进行评估工作的同时更能准确把握社会需求，从而提供更加符合社会公共利益的服务，更加贴合实际，具有实用性特征。
同时，要加强对评估主体的监管。在认识到当前评估主体存在问题的情况下，应扩大对评估主体监管的覆盖面，以准入为监管起点先明确评估机构和人员资格问题，并在准入阶段就对评估机构及其人员的能力水平和范围作出界定。随后要对流域生态风险评估机构及人员设定参与定期考核的要求，只有通过考核才能继续进行评估工作。除传统监管方式之外，还应创新式地引入行业自律监管，与社会监督相结合，向社会公开评估机构和人员的资质能力、工作表现、违法情况等，以接受公众监督。
此外，要严格明确评估主体和负责人员的法律责任。当前法律中设定的责任承担方式多为缴纳罚款、给予处分、责令停业等，如《白洋淀生态治理与保护条例》第九十八条之规定，但仍显笼统，应在此基础上细化《刑法》《民法》《行政处罚法》等相关法律的规定。以《刑法》为例，当前我国《刑法》第二百二十九条规定了提供虚假证明文件罪，将承担安全评价、环境影响评价职责的中介组织人员作为行为对象，比照环境影响评价，可以将生态风险评估纳入其中，规定如果出现“承担生态风险评估职责的机构和人员故意提供虚假证明文件”的情况，并“致使公共财产、国家和人民利益遭受特别重大损失”，相关机构和人员要承担提供虚假证明文件的刑事责任，并在司法解释中对第二百二十九条中出现的“情节严重”“情节特别严重”“重大损失”“重大失实”等较为模糊的界定确定更加具体的标准。
2. 出台流域生态风险评估规范，修改完善规范具体内容
在美国，环境风险评估自 20 世纪 30 年代起历经萌芽、形成、发展和成熟四个阶段，逐步建立了系统完善的风险评估技术体系，走过了从健康风险评估发展至生态风险评估的过程。美国环保局于 1992 年发布了《生态风险评估框架》，于 1998 年发布了《生态风险评估指南》，逐步建立了生态风险评估的技术体系。经过数十年的探索和管理，美国建立了一套较为完整而科学的风险评估方法。
在我国，流域生态风险研究迄今尚未引起足够重视，相关成果仅散见于区域生态风险研究中，没有深入探讨流域内部水土、植被、生物、资源间的生态关联和相互作用，为此，有必要制定《流域生态风险评估规范》，以更具有针对性地开展评估进行风险预防。以流域的现实情况为基础，结合现实需求，规范制定可以采取分类别、分阶段的方法。分类别即将指南分为总体框架、基础方法、应用指南等，总体框架明确的是流域生态风险评估的目的、总体流程和程序，基础方法体现为针对流域特点所制定的分别适用于各环节的通用技术和方法，包括术语解释、具体方法、指标体系、模型构建等内容，应用指南则为评估结果的现实应用提供指引。分阶段的制定方法即将形成完善的规范分为各具体阶段，针对各阶段的情况明确制定重点。如在我国“十四五”期间（2021 年 -2025 年），重点任务在于理清规范整体逻辑，结合现实中已有的风险评估文件对规范进行编撰，初步形成较为完整的流域生态风险评估体系，为进一步的深入研究和完善奠定坚实基础。
从规范中应有的具体内容看，由于流域有其独特的空间尺度，要将传统以行政边界为基本尺度单元改为以自然界限划分作为空间单元，更能代表自然状况，有利于保证自然因素的完整性。要突破既有评估方法的局限，除关注定量的技术方法之外，还要结合现实因素关注决策的科学性与适宜性，加强动态分析，评估标准的制定要在一定程度上具有灵活性。要以《环境保护法》第十五条为依据，根据流域特点和持续发生变化的流域生态环境情况，不断细化技术标准，结合流域特点制订专门针对流域的生态风险评估指标体系。在对流域生态风险评估体系进行构建时，需要充分吸收现有风险评估研究成果，严格遵循科学性原则，综合考虑流域自然条件、社会条件、风险源等各要素，分级分层次划定指标以形成完整的指标体系，科学运用评估方法，以提高评估的准确性。最后，要尽快将人为因素、社会因素纳入评估对象之中，更加重视人类活动和人民现实需求与流域生态环境之间的互动及协同关系，即突破现有评估对象的局限，将自然与人类之间的关系作出更加直观的表达。
3. 加强评估与预警机制之间的衔接，切实实现评估结果的有效转化
一方面，要细化衔接机制的具体内容，制定更加明确的衔接规则。以评估结果的规范应用规则改进为例，责任机制的建立和承担十分重要。做出评估结果的主体首先要对自己出具结果的科学性和客观性负责，如果因为评估结果有误对后续工作造成影响，应视情况追究该方责任。如果做出评估结果的主体是行政机关，可以将评估结果是否发挥效用应用到行政人员的奖惩当中去；如果结果运用主体在后续工作中存在重大过失，延误风险管控从而对生态环境造成影响的，同样应视具体情况追究其责任。
另一方面，风险沟通交流是连接流域生态风险评估与预警机制之间的重要“桥梁”。流域内整体空间上存在差异，为更好地开展生态风险评估，应当在各区域、各部门之间建立和完善高效的风险交流沟通机制，综合利用信息技术，及时发布流域内生态风险信息，提高流域生态风险评估开展的及时性和有效性。
六、流域生态风险评估制度的配套措施和条件支撑
（一）完善流域生态风险评估资金保障制度
流域生态风险评估是一项需要长期持续资金投入的工程，评估依托科学技术展开，不论是评估工作的日常进行还是科学技术及设施的更新换代，都需要大量的资金作为支持，充足的资金方可保证评估工作的有效顺利展开。
首先，流域生态风险评估的资金来源必须合理且保证长期和稳定。要拓宽资金来源，构建多元化的资金筹集方式。政府的财政拨付是资金最直接的来源，但仅依靠财政资金势必会给地方财政带来极大的负担。对此，可考虑通过吸纳违法经营者的罚款、接受社会资金的捐赠、采用社会化融资等方式，减轻财政负担，为评估工作提供稳定的资金来源。
其次，资金的使用规则要科学全面细化。首先，由于各生态要素在流域整体生态系统中都起着不可替代的作用，因此资金使用范围要全面涵盖针对以各生态要素为基础界定的对象之评估；其次，资金的使用不能仅仅集中在评估过程之中，鉴于流域生态风险评估结果最终还是要服务于流域生态环境治理保护，评估资金还应对评估后治理起到一定的支持；最后，资金不应局限在评估主体使用资金进行评估工作，还应以资金支持评估科学技术的发展进步，以从根本上提升评估能力和水平。
最后，资金保障还应包括资金监管制度。可探索建立一种多方联动监管的机制。对内首先组建专门管理流域生态风险评估资金的队伍，队伍人员主要由政府环境保护部门中的相关职能人员组成，同时接受政府环境保护部门和财政管理部门的监督与考察，对外还要及时向社会公示基金的使用情况，推动信息公开以接受社会公众的监督，保障基金使用的透明化，提升资金监管的质量。
（二）建设评估信息数据库，打造评估数据信息交流平台
评估数据信息是流域生态风险评估开展的依据，数据信息是否真实客观直接影响评估结果的科学性以及客观性。依托科学技术建立评估数据库能够便于评估数据信息的收集，是确保评估结果科学性的重要方式。
首先，要明确信息收集的人员，确保收集人员的素质和信息收集的专业性，保证效率，提高全面性和准确性。其次，要拓宽信息来源渠道，可以设置绿色通道便利公众提供信息，保障公众参与信息资源管理。最后，在信息数据收集时要综合运用多种科学方法和技术，制定专门制度，遵循标准程序，确保信息来源及收集程序的正当性，还要进一步对信息数据进行筛选和整理并分类，建立便于查看的流域生态环境信息目录。
由于流域多数情况下涉及多个行政区域，建设以流域为单位的评估数据信息交流平台是将流域视为一个完整整体、贯彻整体评估理念的举措，在平台中，各行政区域能够充分利用各自优势，共享数据信息，为跨行政区域的评估工作提供便利，避免信息交流屏障的出现，平台也可以同时发挥信息查询和及时沟通的作用，为评估工作的开展提供了一个新渠道。
（三）加强评估技术支撑，提供评估科技保障
流域生态风险评估涉及风险源、危害程度等一系列技术命题，具有浓厚的科技属性，科学技术的运用是基础条件，技术支撑的加强十分重要。基于此，应加强流域生态环境和生态风险评估的基础研究，学习并推广关键技术和先进技术，引进先进设备并合理运用，从根本上提高评估的能力和水平，还要注重提高流域生态风险评估前调查和评估后预警的技术水平，为流域生态风险评估提供可靠数据和技术支撑，促进评估结果的有效转化。同时，通过监测得出的数据是评估的重要依据，要加快建设形成具有流域特点的监测网，实现监测范围的全覆盖，实现多部门共建监测网的协同机制，完善流域生态风险监测的技术标准体系，充分利用大数据、云计算等科学工具和现代信息技术，实现对流域生态风险的科学监测、精准分析。
最后，流域生态风险评估科学化、专业化也需要有稳定的评估人才队伍，应组建流域生态风险评估的专家委员会，邀请各相关学科的专家学者参与其中，为流域生态风险评估工作的有效展开和法律制度的完善提供系统指导。此外，评估责任部门可以与相关院校单位和科研院所共同构建评估人才输送的框架协议，采取鼓励、优惠政策吸引人才，形成稳定、持续的人才输送模式。
结 语
党的二十大报告指出：“大自然是人类赖以生存发展的基本条件。尊重自然、顺应自然、保护自然，是全面建设社会主义现代化国家的内在要求。必须牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，站在人与自然和谐共生的高度谋划发展。”这再次彰显国家对生态环境保护的重视程度，表明了国家保护生态环境的坚定决心。当前，我国的生态环境治理保护需要更强的自觉性、主动性和创造性。流域生态风险评估制度是“预防为主”原则在具体制度中的体现，是流域生态环境治理和保护的重要组成部分。虽然当前我国流域生态风险评估在理论研究和制度构建上产出了一些成果，但制度的建立完善仍面临许多问题和困境，还需更多专家学者从不同学科、不同角度出发，从理论上和实践上进行更加深入的研究和论证。
