伊士国：论人大监督监察委员会的合理界限

作者：伊士国，河北大学法学院教授，河北大学国家治理法治化研究中心研究员。

监察委员会必须要接受人大及其常委会监督,这是由我国民主集中制的国家机构组织原则以及人民代表大会制度的政权组织形式所决定的。从我国的宪制安排以及人大及其常委会在整个国家机构中的地位来看,人大及其常委会不仅是国家的代议机关,还是国家的权力机关,与其他国家机关相比,地位更高,权威性更强,因而,人大及其常委会对监察委员会的监督应是非常有力的,但由于国家监察体制改革的一些独特设计,这一制度设计也面临不少挑战,亟需解决。

1.人大监督监察委员会的制度设计。第一,监察委员会由同级人大及其常委会选举产生,对其负责,受其监督。这是由中国的民主集中制原则所决定的,也是人民代表大会制度的应有之义。这一点与“一府两院”和人大及其常委会的关系一样,其基本运作原理也一致。需要考察的是,制度设计中监察委员会缘何不向人大报告工作,有无合理性?要回答这些问题,需要我们重新梳理该制度的原理及过程。2018年宪法修正案和《监察法》虽然明确了监察委员会与人大及其常委会的关系,但并没有规定监察委员会向人大报告工作,这引起了人们的热议。例如,有人以缺乏《宪法》和《监察法》的明确规定为理由,认为监察委员会只是向人大负责并接受其监督,并不向人大报告工作。而有人却认为尽管2018年宪法修正案和《监察法》没有明确规定监察委员会向人大报告工作,但并不妨碍监察委员会向人大报告工作,因为中国《宪法》只是规定政府向人大报告工作,并没有规定法院和检察院向人大报告工作,但实践中法院和检察院每年也向人大报告工作,因而,监察委员会也会如同“一府两院”向人大报告工作。上述观点均有其学理和制度依据。但从2019年全国人大会议议程来看,监察委员会并没有向人大报告工作,从而使这一问题有了定论,但争论并未停止。赞同监察委员会不向人大报告工作的理由主要有:一是监察委员会工作涉密内容多,保密性强,如果向人大公开报告工作,就可能会导致监察委员会掌握的相关秘密的泄露。二是监察委员会与同级党的纪律检查机关合署办公,如果监察委员会向人大报告工作,就相当于党的纪律检查机关向人大报告工作,这显然不符合我国当前的政治体制设计。三是由于中国人大代表的兼职制,人大代表大多由《监察法》规定的监察对象兼任,这样当监察委员会向人大报告工作时,这些人大代表很可能会利用投票权“反制”监察委员会,导致监察委员会的工作报告很可能通不过,甚至造成“权力对冲”的尴尬状态。反对监察委员会不向人大报告工作的理由主要有:一是监察委员会不向人大报告工作,有违民主集中制原则,与中国人大制度设计的基本原理不符。二是监察委员会不向人大报告工作,就使人大失去了监督监察委员会最有力的手段,使人大监督监察委员会的效果受到影响。尽管上述观点各有道理,但本文主张监察委员会应向同级人大报告工作,因为这是对监察委员会监督制约的重要环节,也是监察委员会对人大负责的应有之义,且监察委员会的工作不同于中央军事委员会具有高度保密性,在监察委员会向人大报告工作时,可以采取措施,将涉密内容不予以公开,因而监察委员会向人大报告工作具有现实可行性。

第二,同级人大及其常委会可以通过依法行使任免权,对监察委员会进行人事监督。根据《宪法》和《监察法》的相关规定,监察委员会的组成人员由同级人大及其常委会选举和罢免,这样当监察委员会组成人员滥用职权或有其他违法违纪行为时,同级人大及其常委会可以依法行使任免权,将监察委员会主任、副主任、委员予以调整或罢免,以实现对监察委员会的监督。这种监督的力度和监督的效果无疑是最理想的,这也是人大及其常委会其他监督形式取得实效的根本保证。

第三,同级人大常委会可以通过多种形式,对监察委员会开展常态化监督。由于目前监察委员会不向人大报告工作,因而人大常委会成为了监督监察委员会的主要主体,可以依法采取《宪法》和《监察法》规定的监督形式如听取和审议专项工作报告、执法检查等,对监察委员会进行常态化监督,以避免监察委员会权力的“脱缰”。这里的问题是,人大常委会监督监察委员会能否采用《监督法》规定的监督形式?从表面来看,由于我国《监督法》尚未修改,其并未有明确规定,但从《监督法》的立法目的和精神来看,《监督法》是人大常委会开展监督工作的实体法依据和程序法依据,其理应适用于人大常委会对监察委员会的监督工作。目前理论界和实务界普遍认为,人大常委会对监察委员会的监督工作也可以采取《监督法》所规定的监督形式,如备案审查、特定问题调查、撤职案的审议和决定等,但需要尽快修改《监督法》,增加人大常委会监督监察委员会的相关内容。

第四,县级以上人大代表或人大常委会组成人员可以依法对监察委员会提出询问或者质询。根据《监察法》第53条相关规定,县级以上人大代表或人大常委会组成人员可以就监察委员会工作中的事项,依法向监察委员会提出询问或质询。但需要两个前提条件:一是必须在县级以上各级人大及其常委会举行会议时,二是必须依照法律规定的程序进行。由于《监察法》对这一程序并无明确规定,因而应按照《监督法》等规定的询问和质询程序进行。

2.人大监督监察委员会的未来挑战。上述人大监督监察委员会的制度设计从理论上来说比较完美,但伴随着国家监察体制改革的深入进行,人大监督监察委员会面临许多挑战。具体言之,一是监察委员会与同级党的纪律检查机关合署办公,且由党的纪委书记兼任同级监察委员会主任(中央层面除外,由中纪委副书记兼任国家监察委员会主任),这样当同级人大及其常委会对监察委员会进行监督时,就会“不可避免”地监督到党的纪律检查机关头上,在制度和法律层面产生法律依据不足或制度失范,可能出现人大及其常委会“不敢”或“不愿”监督的现象。“因为在当前的党和国家体制之下,各级人大并不能支配和监督党的纪委和纪律检查权。”二是监察委员会对人大及其常委会机关公务员进行监察,在某种程度上也影响了人大及其常委会对监察委员会的监督。尽管监察委员会对人大及其常委会机关公务员的监察属于“对人监察”,而不属于“对机关监察”,但人大及其常委会对监察委员会的监督工作很多是由这些公务员承担的,这在某种程度上会影响人大及其常委会对监察委员会的监督。三是监察委员会不向同级人大报告工作,尽管有其合理性一面,但却失去了对监察委员会最有力的监督手段,直接影响了人大监督效果。我们必须及早正视这些问题与挑战,并在国家监察体制改革的过程中妥善解决这些问题,推进国家监察体制改革目标的实现。

人大监督监察委员会的形式可以分为抽象监督与具体监督两个层次。所谓抽象监督,即人大及其常委会对监察委员会进行抽象的、宏观的和形式上的监督,如听取工作报告或专项工作报告。所谓具体监督,即人大及其常委会对监察委员会进行具体的、微观的和实质上的监督,如“个案监督”等。当然,抽象监督与具体监督都是相对的,一般而言,人大及其常委会对监察委员会开展监督,既可以采取抽象监督方式,也可以采取具体监督方式。但从实践来看,由监察委员会及监察权的特性所决定,人大及其常委会监督监察委员会时,往往面临着抽象监督与具体监督的如下抉择问题。

1.监察权依法独立与人大监督两者之间的关系难以平衡。根据国家机构设计的基本原理,一般在设置国家机关时都坚持赋权与限权的有机统一,即在依宪赋予某国家机关职权、保证其依法独立行使职权的同时,依宪设计相应的监督制约机制,对该国家机关职权进行限制,避免其滥用职权。监察委员会也不例外,人大监督监察委员会,既要保证人大监督实效,也要保证监察委员会依法独立行使职权,并要在监察权独立与人大监督之间保持一种动态平衡。正如秦前红教授指出:“厘清监察委独立行使职权与人大监督之间的关系,这是监察理论研究中需要持续努力的一个重大课题。”因为监察权依法独立行使是监察委员会奉行的根本原则,其基本要求是监察权的行使不受非法干涉。之所以如此,“一是由于监察权不是政治性权力,具有腐败治理的实体与程序处分的双重功能,可称为专门的反腐败权。在立法权之下,监察权与行政权、司法权平行,具有独立性;二是监察权由监察机关统一行使,其他行政机关、司法机关以及社会团体均无权行使监察权,涉及监察的案件应及时移送监察机关进行处理。”但监察权独立并不意味着监察权不受任何监督和制约,相反监察权更应受到监督和制约,因为监督者更应该接受监督,人大及其常委会监督监察委员会的目的正在于防范监察权的滥用。

由于体制机制的设计等原因,我们在实践中却难以处理好这两者关系,结果导致人大监督监察委员会面临着监督方式如何选择的难题。详言之,如果人大常委会通过听取专项工作报告等抽象监督方式对监察委员会进行监督的话,则监督的质量难以保证,甚至会出现“形式化”或“虚化”的倾向。例如,在以往人大及其常委会会期较短、议程较多的情况下,人大及其常委会很难对“一府两院”工作报告或专项工作报告进行详细审议,效果也难以得到保证。而如果由各级人大及其常委会通过“个案监督”等具体监督方式开展对监察委员会监督的话,虽然有助于加强人大及其常委会的监督力度,但却很容易影响和破坏监察权独立,使监察委员会难以依法独立行使监察权,也容易破坏国家权力的分工和运作。例如,从过去人大及其常委会对司法机关开展的“个案监督”实践情况来看,其虽然有利于加强人大及其常委会对司法权运行的监督制约,但也容易影响司法权独立,不利于司法公正。如果人大及其常委会对监察委员会也采取类似“个案监督”等监督方式,也难免出现上述同样问题。

2.监察工作的职业化与人大的民主化两者之间的关系难以协调。监察工作是一项专业性、理论性和技术性都很强的工作,需要对监察委员会的职责、职能、权限、程序等有全面的了解,只有熟悉党规国法并具有相关专业技能和丰富实践经验的专业人才能胜任。正如有学者指出:“我国监察体制改革的一项重要内容是建立中国特色监察官制度。建立监察官制度,有利于打造专业化的监察队伍,增强监察人员的荣誉感、责任感和使命感,以更高的标准、更严的要求依法履职尽责,实现权利、义务、责任和担责相统一。”因而,职业化是监察工作的本质要求和明显特征所在。2021年出台的《监察官法》,已对监察官的职责、义务、权利、条件和选用、任免、考核和奖励、监督或惩戒、职业保障等作出明确规定,以建立职业化的监察官队伍,助推监察工作的职业化。

作为国家机关的人大及其常委会既是国家权力机关,同时也是国家代议机关和民意机关,其承担着收集民情、反映民意、维护民利、发扬民主的重任,这也是其主要职责和功能所在。在这种情况下,人大及其常委会的民主化成为其最显著特征,以保证各级人大及其常委会具有最广泛和最深厚的民意基础。各级人大代表和人大常委会委员是来自各地区、各行业的代表,但却比较缺乏人大代表或人大常委会委员应有的履职能力和专业知识,熟悉党规国法专业知识和监察工作的更是少数。如果人大及其常委会采取抽象监督方式对监察委员会开展监督,由于监察工作自身的职业化、专业化、技术化,人大及其常委会往往面临着监督能力不足、监督成效难以保证等问题。例如,有学者提出,“人大作为权力机关,对监察委员会的监督是一种宏观监督,基于机构、人力、专业能力等方面的限制,人大及其常委会的监督作用却非常有限。”而如果采取具体监督方式对监察委员会开展监督,由于人大代表或人大常委会委员大多不具备相关专业知识和能力,容易造成“外行监督内行”的弊端,也容易影响监察委员会依法独立行使监察权。

3.监察委员会的“国家性”与地方人大的“地方性”两者之间的关系难以有效衔接。在中国的国家机构中,尽管所有的国家机关都具有国家性,是国家的某一机关,但是有些国家机关还具有地方性,同时也是地方的国家机关,既代表国家对地方进行监督管理,也代表地方进行自我治理。如地方人大及其常委会就兼具国家性和地方性,既是国家的权力机关,又是地方的权力机关,既制定实施性地方立法,保证宪法、法律及其他上位法在本行政区域的实施,又制定创制性地方立法,依法对地方性事务进行治理。而有些国家机关只具有国家性,不具有地方性,即使设置在地方也不具有地方性,仅代表国家依法行使职权。如法院和检察院就只具有国家性,而不具有地方性,只是国家的审判机关和法律监督机关,这是维护国家法制统一的必然要求。

监察委员会是行使国家监察职能的专责机关,代表国家依法履行监察职责,保证宪法和法律的良好实施。“各级监察委员会的性质和地位包括如下两层含义:一是各级监察委员会是国家的机关,不是任何地方的、其他政党或者组织的机关;二是各级监察委员会是且仅是国家的监察机关,不是其他性质的机关。”那么,我们应如何理解由具有“地方性”的地方人大及其常委会选举产生具有“国家性”的同级监察委员会呢?这是修宪者通过宪法将组织地方各级监察委员会的权力委托给了同级地方各级人大及其常委会具体行使,是宪法委托的产物。宪法的上述设计从一般制度层面看似乎并无问题,但是当地方人大及其常委会开展对监察委员会的监督时,问题便会暴露出来,因为地方人大及其常委会的“地方性”与监察委员会的“国家性”存在一定的张力,很可能会产生一定冲突,而且两者还难以有机衔接和协调,从而可能导致地方人大及其常委会监督监察委员会时面临着如何监督的难题。具体言之,虽然地方各级监察委员会由同级地方人大及其常委会选举产生,但地方各级监察委员会只具有“国家性”而不具有“地方性”,而地方各级人大及其常委会的“地方性”则比较明显,是地方各级行政区域人民群众行使当家作主权力的根本途径。在这种情况下,如果地方人大及其常委会采取具体监督形式对监察委员会开展监督,很可能会受地方利益或地方保护主义的影响,而干预监察权依法独立行使,甚至使监察委员会出现“地方化”的倾向。过去我国的法院、检察院之所以“地方化”比较严重,与此有很大关联。但如果地方人大及其常委会采取抽象监督方式对监察委员会开展监督,由于监察委员会的“国家性”与地方人大的“地方性”的关系难以有效衔接和协调,地方人大及其常委会对监察委员会的监督就易于停留在表面,难以取得实质的监督效果。

为了解决人大监督监察委员会面临的抽象监督与具体监督的两难抉择,我们应基于监察委员会及监察权的特点,在抽象监督与具体监督之间划定一个合理界限,既能保证人大及其常委会对监察委员会进行有效监督,又能保证监察委员会依法独立行使监察权。而要达到这种状态,人大监督监察委员会应从以下方面着手。

1.坚持“类案监督”,避免“个案监督”。从过去的实践来看,“个案监督”尽管有利于人大及其常委会加强对司法机关的监督,增强其对司法机关监督的实效,取得了一定成效,但也存在专业性监督缺乏、影响司法机关依法独立行使职权、容易破坏司法权威等弊端,所以,理论界与实务界对这一监督方式看法不一,持否定态度的较多。如果人大及其常委会也采取个案监督方式对监察委员会开展监督,可能出现以下问题:一是个案监督容易破坏监察权独立。由于个案监督是人大及其常委会对监察委员会所办理的具体个案进行的监督,监督的“尺寸”、“火候”难以把握得当,容易影响监察委员会依法独立办案。二是个案监督与监察工作的职业化要求不符。由于监察工作的职业化,只有专业化的监察队伍才能胜任,而如果人大及其常委会对监察委员会进行个案监督的话,无异于其直接参与监察案件的办理,但目前人大及其常委会中比较缺乏此方面的专业人才,整体上无法胜任个案监督工作,也不符合监察工作职业化的要求。三是个案监督与监察案件的保密性相冲突。由于监察委员会办理的案件大都是反腐败案件,案件往往比较复杂、保密程度高,一旦泄密,监察委员会的调查工作便无从开展,甚至还会造成不特定的政治影响和社会影响,因而,监察委员会的监察工作不适合采取个案监督的方式。

从以往人大及其常委会监督“一府两院”的实践来看,“类案监督”应该是一个比较理想的选择。因为“类案监督”既汲取了个案监督的优点,又避免了个案监督的缺点。“类案监督”并不对监察委员会办理的具体个案进行监督,而是通过对监察委员会办理的类似案件的梳理,对其背后的监察工作进行监督,通过发现监察委员会在监察工作中存在的共性问题,提出整体性解决方案,从根本上解决类似问题,真正实现人大及其常委会监督监察委员会的目的。综上所述,“类案监督”是介于具体监督与抽象监督之间的一种监督方式,其既避免了具体监督中对监察委员会依法独立行使职权的干预,又避免了抽象监督中对监察委员会监督的形式化,有利于增强监督实效。

2.坚持“程序监督”,避免“结果监督”。所谓“结果监督”,就是人大及其常委会对监察委员会办理的监察案件结果是否合法进行的监督。“结果监督”是具体监督的一种,往往与“个案监督”相伴随,其案件来源不外乎社会关注度较高的案件、人民群众来信来访的案件、上级人大及其常委会移交的案件、可能出现监察腐败或不公的案件等四种。由于“结果监督”直面监察委员会办理案件的结果,有利于全面了解掌握案情,有利于发现其中存在的问题,并提出相应的改正建议。但“结果监督”也如“个案监督”一样,存有不少弊端,具体包括:一是“结果监督”容易干涉监察委员会依法独立办案,破坏监察委员会办理案件的终局性和权威性,使监察案件“久拖不决”,也容易出现以“监督”之名行“干涉”之实的问题。二是由于监察案件的专业性,人大及其常委会难以对监察委员会办理案件适用法律是否正确作出准确判断,也难以对监察委员会行使自由裁量权是否合理合法作出准确判断,更难以对监察委员会办理案件的结果是否合法作出准确判断,容易产生“外行监督内行”的弊端。三是“结果监督”容易与监察委员会工作的保密性发生冲突,导致监察案件的一些保密信息泄露,可能造成一定的社会影响和政治影响。四是“结果监督”属于事后监督,即使人大及其常委会能够发现监察委员会办理案件存在的问题,并予以救济,也会不可避免造成公共资源的浪费。

要避免出现上述问题,人大及其常委会在对监察委员会进行监督的过程中就应坚持“程序监督”,避免“结果监督”,即人大及其常委会应对监察委员会办案程序的合法性进行监督,而不应对监察委员会办案结果的合法性进行监督。这样既便于人大及其常委会对监察委员会进行实质性监督,也便于监察委员会依法独立行使职权,不受任何外部不当干涉。这样做的明显好处有:一是“程序监督”于法有据,便于人大及其常委会开展对监察委员会的监督工作。国家《监察法》第五章“监察程序”专门对监察委员会开展工作的程序进行了明确规定,为监察委员会办理案件提供了程序遵循和程序保障,也为人大及其常委会开展对监察委员会的“程序监督”提供了明确的法定依据。二是“程序监督”有利于在监察委员会依法独立行使监察权与人大监督之间保持一种动态的平衡。人大及其常委会通过对监察委员会的办案程序是否合法进行监督,而不干涉监察委员会最终的处理结果,既有利于保证人大监督实效,也有利于尊重监察委员会权威,保证监察委员会依法独立办案,并在两者之间保持一种动态的平衡。三是“程序监督”有利于实现实体正义。人大及其常委会通过“程序监督”,严密监督监察委员会的办案程序,通过严格的程序防范和程序控制,保证监察工作实体正义的实现。四是“程序监督”属于事中监督,有利于节省公共资源。人大及其常委会可以通过对监察委员会办案过程的监督,及时发现问题、解决问题,有利于避免公共资源的浪费,避免出现“迟到的正义”。

3.坚持“实质监督”,避免“形式监督”。在目前人大及其常委会监督监察委员会的实践中,取得了一定的成效,如各地人大常委会大都听取了本级监察委员会的专项工作报告,并作出了相关决议。但在某种程度上来说,目前人大及其常委会监督监察委员会的形式大于实质,监督效果还不太理想,与人们的普遍期待还有不小的距离。例如,由于监察委员会不向同级人大报告工作,再加上人大每年只举行一次会议,实际上人大对监察委员会的监督力度和监督空间有限,监督效果自然难以保障。而人大常委会对监察委员会的监督主要是通过听取专项工作报告和执法检查的方式进行的,但现行法律并没有规定专项工作报告通不过的后果,也没有规定执法检查发现问题后的法律责任,这就导致人大常委会在面临相关问题时往往“于法无据”,其对监察委员会的监督效果自然也难以保证。再加上监察委员会与党的纪律检查机关“两块牌子、一套人马”的影响,甚至可能导致人大及其常委会面临着“不敢监督”、“不愿监督”或“不能监督”监察委员会的难题,容易损害人大及其常委会权威,也容易使监察委员会也得不到应有的监督制约。

要解决上述问题,保证人大及其常委会监督监察委员会的实效,实现对监督权再监督的目的,人大及其常委会在对监察委员会进行监督时,就应坚持“实质监督”,避免“形式监督”。具体说来,可以从以下方面着手。

第一,人大及其常委会要“敢于”对监察委员会进行监督。尽管监察委员会是党和国家实现自我监督的政治机关,与同级党的纪律检查机关合署办公,但监察委员会与党的纪律检查机关毕竟是两个不同的机关,如同党的纪律检查机关要接受同级党委的领导与监督一样,监察委员会也要接受同级人大及其常委会的监督,这既是由国家《宪法》和《监察法》所规定的,也是由民主集中制原则所决定的。因此,人大及其常委会在对监察委员会开展监督时,要在正确理解和认识人大及其常委会与监察委员会宪制关系的基础上,“敢于”监督,决不能因监察委员会与同级党的纪律检查机关合署办公而“不敢”监督、“不愿”监督,否则就要承担违法失职的政治责任和法律责任。监察委员会也要自觉接受人大及其常委会监督,为人大及其常委会开展监督提供各种积极条件,而不能以与党的纪律检查机关合署办公为理由,拒绝或阻碍人大及其常委会监督,否则要承担相应的政治责任和法律责任。此外,人大及其常委会要“敢于”对监察委员会进行监督,还需要科学界定监察委员会与党的纪律检查机关之间的职能定位、权限划分、管辖范围等,对于监察委员会职权范围内的事项,人大及其常委会便可以依法开展监督,而对于党的纪律检查机关管辖范围内的事项,人大及其常委会便无权进行监督。

第二,人大及其常委会要“善于”对监察委员会进行监督。要做到“善于”监督,一要正确认识和处理好人大监督与监察权依法独立之间的关系,这是基本前提。其中,关键是要明确人大及其常委会监督监察委员会的目的是为了防范监察委员会滥用权力,而不是非法干涉监察委员会独立办案。也要明确监察权依法独立是人大监督之下的独立,而不是不受任何监督和制约的绝对独立,否则监察权就成为了“法外特权”,与制度设计初衷相违背。二要依法对监察委员会进行监督,这是必然要求。人大及其常委会对监察委员会的监督并不是随意进行的,也不能随意选择监督手段和方式,而必须要依法运用法定的监督手段和方式,既要运用国家《宪法》和《监察法》规定的监督手段和方式,也要运用国家《监督法》规定的监督手段和方式,如规范性文件的备案审查、特定问题调查、撤职案的审议和决定等,综合运用多种法定监督手段和方式,特别是要“敢于”和“善于”运用强硬的法定监督手段和方式,如组织特定问题调查委员会、质询等,以增强人大及其常委会监督的刚性。当然,这需要我们及时修改《监督法》等相关法律,为人大及其常委会开展对监察委员会的监督提供更加完善的规范依据。三要正确认识和处理“监督”与“支持”的关系。人大及其常委会对监察委员会的监督,既是一种“监督”,也是一种“支持”,如能妥善处理好这对关系,就会使两者相得益彰。其中,人大及其常委会要寓“支持”于“监督”之中,在对监察委员会工作进行监督的过程中,根据发现的问题,通过各种途径和方式依法支持监察委员会正确履行职责;监察委员会也要将人大及其常委会的监督看成是一种支持,通过人大及其常委会对自身工作的监督,发现自已工作存在的不足,并据此不断督促自已改进工作。监察委员会也可以借助人大及其常委会监督,排除或抵制其他组织或个人对监察委员会工作的不当干涉,保证监察委员会依法独立行使职权。

第三,人大及其常委会要“能于”对监察委员会进行监督,这是基本保障。由于监察委员会是刚组建的新型国家机关,各级人大及其常委会在监督监察委员会时,普遍面临着监督机构不健全、专业人员缺乏等能力不足问题,影响了监督的实质效果。一要加强人大及其常委会内设监督机构建设。目前大部分地方只是将过去人大的内务司法委员会更名为了人大监察和司法委员会,将人大常委会的内务司法工作委员会更名为了人大常委会监察和司法工作委员会,缺乏更多实质性的机构建设,特别是编制、人员严重不足,难以为人大及其常委会监督监察委员会提供坚实的组织保障。二要加强人大代表和人大常委会委员的监督能力建设。由于实行兼职人大代表制度,再加上比较注重人大代表和人大常委会委员的代表性和广泛性,致使各级人大代表和人大常委会委员中熟悉法律知识的较少,其中熟悉监察工作知识的更是严重不足,这样当人大及其常委会对监察委员会进行监督时只能开展“形式监督”,难以取得监督效果。要解决这一问题,既要改革我国人大代表和人大常委会委员的候选人推荐制度和选举制度,增加熟悉监察工作知识的人大代表或人大常委会委员比例,也要对现有的人大代表和人大常委会委员进行系统培训,使其熟悉和掌握相关专业知识,增强其监督监察委员会的专业素养。

“人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求,就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督。”按照这一基本要求,监察委员会作为我国新型的国家机关,也必须接受人大及其常委会的监督,以防范其权力的滥用,保证国家监察体制改革的顺利进行以及国家监察体制改革目标的实现。但由于各种因素的影响,各级人大及其常委会的监督权并没有得到充分行使,直接影响了人大及其常委会对监察委员会的监督效果,人大制度的这一重要原则和制度设计并没有充分实现,理论优势尚未完全转化为实践优势。在当前我们坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下,必须要进一步坚持和完善人大制度,“支持和保证人大及其常委会依法行使职权,健全人大对‘一府一委两院’监督制度”,以加强人大及其常委会对监察委员会的监督,增强监督实效,发挥人大制度应有的功效,最终保障国家监察体制改革目标的实现。