范海玉：地方生活垃圾分类立法中的公众参与——以河北省为例

将生活垃圾分类纳入法治轨道,用法治的“红线”守护生态的“绿线”是加强环境治理、推进生态文明建设的内在要求。中共中央办公厅、国务院《关于构建现代环境治理体系的指导意见》要求“坚持多方共治原则”、“健全环境治理全民行动体系”,生活垃圾分类与公众的日常生活紧密相关,生活垃圾分类立法应当将公众参与确立为一项基本原则并设计相应的法律制度及具体的操作办法。《河北省城乡生活垃圾分类管理条例》(以下简称《条例》)将于2021年1月1日起正式实施,为保证《条例》的实施效果,需要从保障公众参与入手,细化和充实生活垃圾分类的具体管理办法,河北省内各设区市在制定和完善生活垃圾相关地方立法时也应遵循公众参与的基本原则,从宏观和微观等诸多方面充分保障生活垃圾分类中的公众环保参与权。

我国《环境保护法》和《环境保护公众参与办法》为公众参与环境保护的各项活动提供了基本依据。作为一项重要的环境权利,环境保护公众参与权应当在生活垃圾分类立法中充分展开。

学界对于环保公众参与的权利内涵的理解与表述不甚一致。有学者指出,公众参与环境事务是一项重要的程序性环境权,包括环境知情权、参与权、诉权三项权利;有学者认为环境保护公众参与的权利表现为优美、舒适环境的享受权,开发利用环境决策与行为知悉权,监督开发利用环境行为及其举报权,环境权益侵害救济请求权;有学者提出公众参与权利体系包括知情权、参与权(狭义)、表达权和监督权;有学者基于《环境保护法》第53条规定将环境公众参与权总结为知情权、参与权(狭义)、监督权三方面。对于生活垃圾分类立法中应当如何展开公众参与之权利构造问题,应当以公众参与的权利基础为出发点,从开展垃圾分类的全过程角度设计公众参与的具体规则。

环境利益为环保公众参与权提供正当性基础。以环境利益为权利客体的环境权是环境法中的权利基石。环境权是指享用良好环境的权利,有其独特的内涵和属性特征,并非是环境实体性权利和程序性权利的组合体。环保公众参与权指向与环境利益相关的环境事务,是基于环境权产生的派生性权利或辅助性权利。该权利在垃圾分类立法中的展开应当以环境利益相关性为判断标准,以维护和保障环境权为价值目标。环保公众参与的宪政内涵为其提供法定化基础。我国《宪法》第2条规定了人民管理国家事务、管理经济和文化事务、管理社会事务的权利。公民参与公共事务决策有其宪法依据,也是宪政民主与自由本质内涵的鲜明体现。环境的公共物品属性决定了环境事务必须吸纳公众参与决策,环保公众参与既是一项环保实践,又是一项民主权利。

首先,生活垃圾分类立法是一项立法活动,蕴含着制度化和规范化的决策过程,公众的意见和建议能够通过听证会、论证会等形式表达和实现,进而影响立法决策,属于公众参与最核心的权利,也即狭义上的公众参与权,为保障公众参与权的实现,生活垃圾分类立法应当明确公众参与的主体、范围和多元化的参与方式。其次,作为一项环境立法,生活垃圾分类管理在分类投放、收集、运输、处置等方面设定了诸多义务条款,义务的履行以生活垃圾分类方面的信息和知识为前提条件,公众在垃圾分类中应当享有知情权,与公众知情权相对应的是政府和企业主体的环境信息公开义务,以及相应的环境教育和宣传工作。最后,公众作为环境利益的享受者,对于影响其个人或者公共环境利益的行为有权进行监督,在生活垃圾分类立法中,应当明确与生活垃圾分类有关的违法、违规政府管理行为和个人、企业等主体的不当行为,公民可以通过投诉、建议、检举、举报等方式督促纠正的内容。可以说,环保公众参与在生活垃圾分类立法中主要体现为知情权、狭义的参与权和监督权三个方面,立法明确生活垃圾分类工作中公众的知情权、参与权、监督权的行使主体,行使范围,行使方式,行使对象能够为公众参与生活垃圾分类提供依据,还能树立公众参与生活垃圾分类的正确理念,并设置便利、有效和开放性的程序保证生活垃圾分类事务中公众参与权的正确、高效行使。

我国在国家立法层面尚未就生活垃圾的分类处理进行专门立法,现行的《环境保护法》、《循环经济促进法》、《固体废物污染环境防治法》等法律、法规虽然在个别条文中提及生活垃圾分类,但表述过于笼统,欠缺强制性和可操作性。目前在我国各地逐步重视生活垃圾分类的背景下,生活垃圾分类多寻求地方立法予以调整,并均设大量篇幅规定了环保公众参与权的相关内容。

根据2017年国务院办公厅《关于转发国家发展改革委、住房城乡建设部生活垃圾分类制度实施方案的通知》,北京、上海、石家庄等46个城市被先行确定为强制实施生活垃圾分类的重点城市。其后,《住房城乡建设部关于加快推进部分重点城市生活垃圾分类工作的通知》指出,至2020年年底,46个重点城市要基本形成生活垃圾分类的法律、法规体系。在最近完成生活垃圾地方立法工作的城市中,部分城市就生活垃圾分类进行了专门立法,例如,广州市、太原市制定了本市的生活垃圾分类管理条例。还有部分城市通过地方立法对本市生活垃圾管理进行综合性调整,例如,《上海市生活垃圾管理条例》就是一部全面调整生活垃圾相关事项的地方性法规,其中设专门篇幅对生活垃圾分类工作进行了规定。

无论是地方就生活垃圾分类进行的专项立法还是就生活垃圾管理进行的综合性立法,其中都明确体现了公众参与权的内容和原则。例如,《广州市生活垃圾分类管理条例》中明确了生活垃圾分类要遵循全民参与的原则,并规定生活垃圾分类要写入村规民约和社区居民公约,妇联、工会等组织应引导和督促全社会共同参与生活垃圾分类工作,还规定了从村民代表和居民代表中选聘的生活垃圾分类社会监督员有权知悉生活垃圾分类的相关信息、数据并提出意见、建议,这些内容从直接和间接层面体现了生活垃圾分类中的公众知情权、参与权和监督权。《上海市生活垃圾管理条例》同样规定了生活垃圾分类要遵循全民参与的原则,而且明确提到了公众有生活垃圾分类的义务和责任,要通过宣传教育形成全社会共同参与生活垃圾分类的良好氛围,尤其是设专章规定了生活垃圾分类中的社会参与,是公众环保参与权在生活垃圾分类立法中的集中体现。

1.生活垃圾分类省级立法中的公众参与权

《河北省城乡生活垃圾分类管理条例》已经河北省第十三届人民代表大会常务委员会第十八次会议于2020年7月30日通过。从内容来看,其重点借鉴了《上海市生活垃圾管理条例》,在规定遵循全民参与的基本原则之上设专章规定了生活垃圾分类的社会参与,就生活垃圾分类工作中与公众参与相关的内容作出了明确规定,还在“保障与服务”一章中规定了公众有权举报生活垃圾分类投放、收集、运输和处置中的违法行为。

2.生活垃圾分类地市级立法中的公众参与权

河北省的石家庄市和邯郸市属于上述先行实施生活垃圾强制分类的46个重点城市。石家庄市已将《石家庄市生活垃圾分类管理条例》这一地方性法规列入2021年的立法规划。邯郸市则已经制定了《邯郸市城市生活垃圾分类管理办法》这一地方政府规章,并且于2019年10月8日生效实施。就《邯郸市城市生活垃圾分类管理办法》而言,其设专章规定了公众参与生活垃圾分类的宣传教育,将重点放在了培养社会公众参与生活垃圾分类的意识和习惯上。总体来看,河北省省级以及现行设区的市一级有关生活垃圾的地方立法虽然尚处于起步阶段,但从中仍然清晰可见公众参与权的相关内容,可以预见公众参与将是河北省生活垃圾分类立法今后发展和完善的重点方向和指导原则之一。

法律的生命在于实施,《条例》要取得预期的实施效果,一方面需要相关部门制定具体、细致的操作办法,另一方面需要省内各设区市根据《条例》的有关内容并结合本地实际因地制宜制定针对性强的市级生活垃圾分类管理办法。无论是《条例》后续操作办法的具体制定还是各设区市本地生活垃圾分类管理办法的制定都需要以保障公众参与权为核心,最大可能激发公众参与生活垃圾分类工作、管理的积极性、有效性。

“公共行动规则只有与私人生活逻辑达到一定程度的默契,才能在实践中获得生命力和活力。” 社会公众日常投放生活垃圾的行为是生活垃圾分类立法主要调整的内容,根据《条例》第55条第2款的规定,生活垃圾处理收费的具体办法由有关部门制定,该办法的合理程度直接决定了公众参与生活垃圾分类的积极程度,办法在制定过程中必须利用多样化的手段保障社会公众的全过程参与,采取座谈会、论证会、公众听证会的方式以及通过各种新媒体工具多渠道征询公众建议。此外,还可在河北省和各设区市的政府门户网站上开辟生活垃圾分类立法的专属论坛,可以为公众搭建一个立法的辩论机制,方便公众充分表达想法和意见,使立法方案更能汇集民智,体现民意。

对于公众来说,对《条例》及生活垃圾分类处理收费办法内容的熟悉和接受需要一定时间,公众熟悉相关立法内容是公众培养生活垃圾分类意识的必要条件,在《条例》以及各设区市生活垃圾分类管理办法正式实施前应着力做好相应的准备工作,确保在立法正式实施前建立全民知法、护法、自觉参与生活垃圾分类的立法实施环境。一方面,在立法实施前完备生活垃圾分类基础设施,在全社会形成生活垃圾分类的良好氛围,以带动公民参与生活垃圾分类的主动性。另一方面,在立法实施前向公众宣传解释生活垃圾分类的相关内容及法律、法规条文,通过多渠道广覆盖的宣传教育提升广大居民对生活垃圾强制分类的认知,在保障公众知情权的基础上为生活垃圾分类地方立法的实施奠定群众基础。

京津冀区域协同发展进一步推进了三地间跨区域人口流动和人才交流,生活垃圾分类立法也应当充分考虑区域协同的因素,在垃圾分类标准的设定和管理上加强协同。目前新修订的《北京市生活垃圾管理条例》已于2020年5月1日起正式实施,《天津市生活垃圾管理条例》也于2020年12月1日起施行,三地在生活垃圾分类用语上统一采用了厨余垃圾、可回收物、有害垃圾和其他垃圾四分法,但是在更细化的垃圾分类名录上仍存在较明显区别。根据《条例》第27条第2款的规定,设区的市、县(市、区)人民政府有权根据本地需要制定生活垃圾分类的具体目录,建议各地在制定具体目录时参考北京和天津的生活垃圾分类目录,如此可最大化保持京津冀三地生活垃圾分类标准的统一,更加便于京津冀三地流动人口对京津冀生活垃圾分类立法的统一认知。

《条例》第3条明确了生活垃圾分类坚持城乡统筹的原则,第40条规定了城乡结合部等条件允许的农村地区建立城乡一体的生活垃圾分类管理系统。由此可见,《条例》在城乡生活垃圾分类管理方面采取了以统筹为底线,以一体为目标的策略。这种策略刚性不足,可能导致城乡之间生活垃圾分类管理成效逐渐拉大,最终拉低整体生态环境治理效果。在城镇化率逐步上升、大量农村人口进入城市的背景下,建议河北省内各设区市在对待城乡生活垃圾分类管理上坚持更为刚性的策略,即坚持城乡一体的底线。坚持城乡一体的原则可以保障在生活垃圾分类方面对农村居民和城市居民一视同仁,能够最大限度提升生活垃圾分类的公众参与范围。

包括《条例》在内的我国各地方已经颁布实施的生活垃圾分类地方性法规或者地方政府规章仍然缺乏对生活垃圾分类中诸多细节的关注,容易导致社会公众参与生活垃圾分类的主动性、充分性不足。鉴于此,生活垃圾分类处理费等《条例》尚未具体化的内容以及省内各设区市即将制定的生活垃圾分类管理办法应该着眼于细节,从保障公众参与入手以完善和创新立法内容。

在各类生活垃圾中,以厨余垃圾为主的湿垃圾的处理成本高、对环境的危害大,生活垃圾强制分类的一个重要目的就是在社会公众依法分类湿垃圾的基础上实现湿垃圾的合理收集、运输、处置。在现有的国内外生活垃圾分类实践中,针对湿垃圾主要实行的是计量收费制度,即对公众日常生活中分类投放的湿垃圾按量计费,其中以专用袋计量收费的效果最好,既方便公众生活,也便于后续的收集、运输,建议将其作为《条例》所规定的生活垃圾计量收费制度的一项具体办法,在细节设计上要分步做到以下三点:

1.采用专用的湿垃圾投放袋

湿垃圾计量收费的前提是如何计量,如果要求公众将湿垃圾拿到垃圾投放点现场称重计费显然是一种极不经济的做法。相比之下,设计专用的湿垃圾投放袋并合理设定每个袋子的价格,公众购买袋子支出的费用就相当于缴纳了湿垃圾处理费,这种办法简便易行,只需要主管部门在超市、商场以及社区居委会、垃圾处理站等场所设定专用垃圾袋购买点即可。

2.规定固定加阶梯式的计量收费模式

减少生活垃圾的产出是节能、低碳生活方式的应有之义,为了引导公众减少湿垃圾的产出,可以在湿垃圾收费上采取固定加阶梯的收费模式。固定收费即每周或每月每户居民可以购买固定数量的湿垃圾专用垃圾袋,在固定数量范围内垃圾袋的价格是固定的。阶梯收费即如果每户居民购买的垃圾袋数量超出固定的数量范围,每超过一定比例,每个垃圾袋的价格就会上调一档,居民购买垃圾袋的数量越多,垃圾袋价格的涨幅越大,这种方法相当于用价格杠杆调整湿垃圾处理的收费模式。

3.实行垃圾专用袋的实名制购买

为防止公众往湿垃圾专用袋中混合投放其他种类的垃圾,可以采用实名购买湿垃圾专用垃圾袋的方式对公众的投放行为进行全程的监督。建议有关部门规定公众购买垃圾袋时出示身份证明,垃圾袋出售点将购买人的身份信息和住址等生成二维码或者条形码后印在垃圾袋上,湿垃圾处理机构在处理湿垃圾时如果发现湿垃圾中存在的其他种类垃圾比例较大,可以通过垃圾袋上的二维码或者条形码找到垃圾投放主体,并上报给相应的生活垃圾分类主管部门,以此督促社会公众严格履行生活垃圾分类的义务。

提高可回收物循环利用效率的基础环节是增大可回收物的回收量,最有效的措施就是引导、鼓励公众严格执行生活垃圾分类标准,将日常生活中产生的可回收垃圾统一投放到回收点。建议各设区市在制定生活垃圾分类管理办法时设定精细化的可回收物投放机制,通过一些奖励措施以及与公众个人信用相关的手段引导公众投放可回收物的行为。

1.规定可回收物押金返还制度

目前国外很多国家已经建立了比较成熟的可回收物押金返还制度,我国《循环经济促进法》第46条也规定了国家鼓励以押金方式回收废物。可回收物的押金返还制度即先行收取公众一定数额的押金,待公众分类投放可回收物的行为符合一定的标准时再将押金如数退回。具体而言,针对居民个人,可以由社区居委会、小区物业公司等收取一定数额的押金,如果居民在连续一年内没有一次因为分类投放可回收物不符合规定而被责令改正、警告、罚款等行政处罚的,则证明其在分类投放可回收物方面信用良好,其可以向押金收取单位申请退还押金。针对单位,则由政府设定专门的机构负责相应的押金收取和退还事宜。押金的具体数额可以由各市根据本地方的社会经济水平灵活规定,收取的押金要存入银行指定的对公账户,不得挪作他用。押金收取以一次性为原则,如果居民成功申请退还押金则说明其分类投放可回收物的信用度较高,基于信任以后可免押金,类似于消费者的芝麻信用达到一定程度就可以在使用共享交通工具时享受免押服务。

2.广泛设置便利的可回收物智能投放设施

日本有关生活垃圾分类的法律条文中事无巨细地对瓶、罐等可回收物的投放、回收事宜作了详细的表述13,河北省各设区市生活垃圾分类管理办法可以借鉴日本的成功经验,从细节入手就可回收物投放等事项进行具体规定。例如,可以规定在居民小区、超市、商场、政府公共服务机构等人流相对较大的场所设置便民的可回收物智能回收机,便于人们投放日常生活、消费过程中产生的可回收垃圾。智能回收机的功能在于可以识别出被投入物是否具有可回收性,其研发可以通过政府公开招标的形式交由相应的科技公司负责,这也是运用市场机制促进生活垃圾分类工作的体现。

居民不用的废旧家具等大型生活垃圾的处理是生活垃圾强制分类工作中面临的一个重要难题。为了方便居民投放大型生活垃圾,结合国外及国内某些地方的已有经验,建议河北省各设区市在生活垃圾分类管理办法中规定大型生活垃圾点面结合的投放制度。“点”是指在每个社区就近设立几个大型生活垃圾的投放点,这个投放点只负责收集大型生活垃圾的投放信息,不负责具体接收大型生活垃圾的投放。“面”是指在每个城市中根据城市经济发展的需要和人口数量,设置一定数量的大型生活垃圾投放场,负责大型生活垃圾的运输、回收、分解。投放点在接收到居民投放生活垃圾的信息后,每隔几日向投放场上报信息,由投放场与居民个人约定上门搬运大型垃圾的时间并收取相应费用,费用收取标准由地方物价部门根据垃圾的不同材料和体积大小科学制定。之所以先由投放点收集信息再定期上报投放场搬运,主要考虑到可以避免投放场工作人员短时间内频繁往返于某社区,待大型垃圾达到一定数量时再统一搬运可以节省人力成本,提升搬运效率。此外,还可以效仿日本通过立法建立大型家具家电的生产者责任延伸制度,对于公众废弃的大型家具家电,由其生产商以及生产商指定的销售代理商提供上门回收服务,这样可以在生产商的生产销售闭环内以更低成本的方式完成大型生活垃圾的回收和循环利用。

为保证公众自觉分类投放生活垃圾,需要有力的监督制度发现公众在日常投放垃圾中的违法违规行为。《条例》第58条规定了通过聘请监督员的方式监督生活垃圾分类管理工作,考虑到监督员无法针对每个生活垃圾投放点都做到第一时间的监督巡查,各设区市还可以在生活垃圾分类管理办法中规定由生活垃圾分类投放的管理责任人组织日常的监督巡查队伍,负责对责任区域内公众的投放行为进行及时的监督管理。