孟庆瑜、李汶卓：政产学研协同育人模式下我国立法人才培养的问题审思与机制创新

摘要：新时代立法工作呈现数量多、领域广、分量重等新特点，各领域对于立法人才的需求愈发旺盛、要求不断提高。立法人才从事为国家定规矩、为社会定方圆的神圣工作，因此在法治人才应然具备的共性素质以外，还应当具备立法工作所要求的特性职业素养。通过综合分析40所目标院校法学本科人才培养现实状况，发现多数院校对立法人才需求重视不够，缺乏相应教育教学设计，人才培养亟需改革转向。由于政产学研协同育人模式和立法人才培养之间内在具有协同逻辑与供需逻辑，因此立法人才培养应当遵循政产学研协同育人模式，在政治引领机制、要素协同机制、资源共享机制、运行保障机制、考核评价机制的共同牵引下运行展开。

关键词：法学教育;新文科建设;政产学研协同;立法人才培养;立法职业素养

高校是法治人才培养的“第一责任人”,由于法学教育目标长期被司法中心主义占据，导致多数院校缺乏立法人才培养经验，培养力量短缺，难以独自承担立法人才培养重任。同时，立法工作的广度、维度、深度、精度也决定了立法人才培养不是一时之事、一家之事。政产学研协同育人是新文科建设的重要形态之一，是多元主体在具有共同的目标和价值观基础上的合作模式，是推动传统文科迭代升级，从专业分割转向交叉融合的关键载体，也是“卓越法治人才教育培养计划2.0”应当坚持和贯彻的核心要义，为现阶段破解立法人才培养之困提供了应对之策。然而，实践中的政产学研协同参与法治人才培养，大多停留在形式上的合作关系成立和沟通渠道搭建，仍缺乏激发主体间内生性协同动力和目标意识耦合的创新性体制机制。因此，政产学研协同育人模式下的立法人才培养机制尚需深化转型推进。

立法工作随着时代和实践的发展而革新拓展，立法人才培养也需同步推进。立法人才培养应当在遵循革命化、正规化、专业化、职业化的法治人才培养共性要求基础上，找准特性，明确“培养什么样的人、如何培养人以及为谁培养人”,避免与传统司法人才培养模式的同质化。

(一)创新我国立法人才培养机制的重要价值

1.立法人才队伍是我国法治工作队伍的重要组成部分

全面推进依法治国，建设一支德才兼备的高素质法治队伍至关重要。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出“法治工作队伍”概念，包括承担立法、执法、司法职能的法治专门队伍、以律师为代表的法律服务队伍以及法学教育和研究队伍。其中，立法工作队伍主要由有立法权的各级人大立法工作部门、司法行政部门以及其他机关中负责法律法规起草的相关工作人员组成，承担着立法规划、立法文本起草、立法前/后评估、立法监督、合法性审查等多项职能。立法是法律运行活动的起点，良法才能善治，制度设计的好坏直接影响执法、司法工作分辨是非、定纷止争的效果。立法工作的前提性、基础性、先进性决定了加强法治建设首要的是做好立法工作，加强立法工作队伍建设应当摆在法治工作队伍建设的核心环节。作为一项专门化、制度化的活动，立法工作具有独特的规律和理论，要求立法者必须经过系统的学习和研究，方能形成立法思维，掌握立法制度、程序和技术，因此加强立法工作队伍建设应当将人才培养作为根本保证来抓。此外，伴随着委托第三方参与立法项目规模的不断扩大，伴随着日益增长的对于建国以来特别是党的十八大以来立法实践与前沿的立法理论体系和话语体系研究需求，立法人才在法律服务队伍以及法学教育和研究队伍中的重要性也不断获得提升。

2.新时代立法工作对立法人才培养提出了新的要求

全面推进依法治国的伟大实践，要求以完备的法律体系调整和规范社会与经济运行。随着实践边界的不断扩大，法律调整的领域、规模都在不断地拓展，完备的法律规范体系建设仍需持续推进，并对我国法律体系建设的内容充实性、先进性提出了新的更高的要求。一方面，实践既是法律的基础，也是法学人才培养的参照，外在条件的变化会影响法律体系的变化，继而对立法人才培养提出更高要求。维护和促进社会公平正义始终是新时代立法工作和法治建设的价值追求，新时代所呈现出的改革与发展的前进性、机遇与挑战的复杂性、民族与世界的开放性等特征决定了新时代立法应当紧扣推进立法和改革相衔接，国内法治和涉外法治相统筹，重点领域、新兴领域、涉外领域立法等相关方面重点工作，同时决定了新时代立法人才既应当具备对于社会发展的认知和学习能力，对于立法面向从单一走向交叉的适应能力，对于新兴法律问题的识别和探知能力等方面技能。也应当具备牢记初心使命，勇于担当作为，坚定斗争精神等方面素质。

另一方面，《立法法》修改至今，地方立法能力和立法规模不断提升，高素质的立法人才越来越成为各地方适配立法权的应然运行保障。同时，随着地方事务复杂性的日趋增长以及地方立法运行机制的逐渐理顺，地方立法工作呈现分工的细化和生产的复杂化，由于职权的差异和介入阶段的不同，参与地方立法的工作人员逐渐被细化为“立法者、立法工作人员、第三方参与主体”三类。面对立法人才数量需求的增长和类型需求的多元化，实践中所采取的应对之策主要是采取开设短期立法培训班等方式，尽管其在帮助地方立法度过初阶探索期具有积极作用，但缺乏对于学习者的基础理论夯实、系统知识传授和立法思维引导，严重限制地方立法质量的提升。做好新时代地方立法工作，不仅需要内部挖潜，而且需要培养造就一大批高素质后备立法人才，如此方能为地方立法提供充足的人力资源保障。

3.立法人才培养的复合性需要整合外部多元力量

在立法工作所面临的实践领域和规模不断扩展的背景下，立法人才培养应当注重知识塑造的多源性以及培养主体的多元性，因此重学科建设而轻实践导向、重微观研究而轻学科融通、重院校培养而轻多元共育的传统人才培养模式，不再符合立法人才培养的内涵需要，创建具有人文灵魂、中国特色、多元互联、实践支撑等特征的立法人才培养机制成为必然之举，立法人才应当在多学科场域和多元主体协同的孕育下成长。立法具有引领和推动作用，立法工作需要紧紧把握时代脉搏，聆听时代声音，这就要求立法人才培养不能仅仅局限于以理论创新、制度创新、实践应用为指向的社会科学人才培养标准层面，还应当通过加入文学、历史学、哲学等人文学科的人文性与价值性学习，强化学习者的逻辑思维、形象思维、批判性思维等，从而提升其问题意识，在时代变革中发现新的价值。同时，法律体系建设必须随着时代和实践的发展而不断发展，面对经济社会发展在国家安全、乡村振兴、生态环保、公共卫生、前沿科技等领域法治建设的呼声期盼，对于立法者的知识广博性、思维先见性等提出了更高的要求。这些都决定了立法人才培养既应当打破原有的学科分野，建立以问题为核心的知识生产单元，完善知识的交流融合机制，开展跨学科、交叉学科领域的问题研究，使立法人才具备跨界协同的复合型研究能力与交叉学科知识储备。也应当打破原有的以高校为绝对主体的立法人才培养模式，针对高校在立法实践能力、立法前沿认知等方面的资源禀赋短板，建立多元协同“共建、共管、共享”人才培养机制体系，打造优势互补的资源聚焦向心力。

(二)创新我国立法人才培养机制的规格定位

立法工作队伍作为法治专门队伍的重要组成部分，既应当满足法治工作对法治专门队伍提出的“革命化、正规化、专业化、职业化”总体要求，同时还应当符合立法工作要求的特性职业素养。对此，习近平总书记深刻指出，“立法、执法、司法这三支队伍既有共性又有个性，都十分重要。”以习近平法治思想为指导，结合新时代立法工作的特点，立法人才培养应当满足以下方面规格定位：

1.基于立法工作鲜明政治属性的思想政治素质

思想政治素质不同于心理素质、职业素质等，除了正确的思想政治观念以外，还应当包括从政履职的相关能力，包括用于履行政治责任、完成政治使命以及提升政治能力的必要素质等。一方面，立法工作应当始终坚持党的领导，确保立法反映党和国家事业发展要求、体现社会主义核心价值观、回应人民群众的关切期待。党对立法工作的领导主要是方针政策领导，这就决定了立法人才应当始终同党中央坚定保持一致，提升对党的大政方针政策的政治敏感性，做好党的方针政策的执行者。另一方面，立法是统治阶级通过国家机关将自己的共同意志转化为国家意志的过程，是一项需要满足政治稳定性和政治正当性的国家权能，立法应当充分体现人民意志，坚持立法公开，确保公众有序参与，这就决定了立法人才应当具备崇尚法治的理想信念和敬畏民意的政治智慧。同时，立法作为实现社会需求的实践活动，是确定不同利益主体权利义务关系的过程，其所代表的国家权能将对社会产生重大影响，为实现良法善治必须确保立法人才具备过硬的思想政治素质。

2.满足立法工作价值统合目标的整体性立法思维

整体性立法思维是相对于法学教育长期以来形成的以司法型人才培养为导向的教育观而言的，主要体现为：以通过国家法律职业资格考试为教学导向，以培养适应司法工作要求的法官、检察官、律师为教育目标；以开设模拟法庭、法律诊所、诉讼实务、法律文书写作等司法技能培养课程作为就业创业实务能力培养的主要内容；以卓越法律人才教育培养计划中的“双千计划”为代表，以法院、检察院、律师事务所为主要面向组织教学资源。司法型人才培养导向下的学生思维塑成主要是一种法律适用式思维，即引导学生运用抽象的法律制度适用、解决现实法律问题。不同于司法型人才的个案思维，立法人才应然具备的是一种从具象到抽象的整体性思维。立法作为制度设计的过程，强调整合、比较和借鉴，既要求立法人才应当对政治、经济、社会、文化、生态等方面发展的客观需要形成整体汇集，对广大人民群众的共同意志形成共鸣认识，对于不同方面主张具有统合能力，还要求立法人才具有从立法面向的各种社会因素中有目的形成共同规则，有效地将法律动机转化为社会普遍遵循的法律规范的思维能力。

3.保障立法工作规范性、技术性行进的立法学知识体系

立法学相较于传统法学学科天然地实现了理论与实践的辩证统一，正如有学者指出“立法学的成果有直接应用价值，它对理论法学来说是应用法学；立法学成果能指引立法走向科学，它对应用法学来说又是理论法学。”现代立法建立在科学基础上，强调运用科学原理、固定范式及立法技术克服立法过程的主观性、随意性，提升立法的精准性、有效性，因此，从事立法工作不能脱离立法学基本知识，立法人才培养应当注重对立法学内容的整体框架——立法学体系进行系统学习。目前，学界对于立法学体系构造的认识整体保持一致，主要包括立法的基础理论、制度、过程、技术四个方面。其中，立法基础理论是具有普遍性的立法实践的理论表现，包括立法本质、立法概念、立法历史发展规律、立法调整范围等，学习立法基础理论对立法实践发展具有指导作用；立法制度是立法所遵循的实体性准则，包括立法主体、立法体制、立法权限等，学习立法制度是立法实践的应然准则；立法过程是立法从规划至废止所经历的发展阶段，包括立法规划、立法决策、立法解释、立法修正等，学习立法过程有助于理解立法权力运行，并帮助提升立法决策科学化、民主化水平；立法技术是立法过程应当遵照的标准、方法和操作技巧，包括立法结构、立法形式、立法语言等，学习立法技术是规范法律构造、框定法律基本品格、提升法律规范性与严谨性形式要件的前提。

4.确保立法工作适应党和国家事业发展新要求的学习创新能力

立法工作的特殊性要求立法人才培养应当超越现代人文社会科学条块分割的学科体系，在开放性学科框架之下开展交叉前沿型人才培养。恩格斯提出“随着立法进一步发展为复杂和广泛的整体，出现了新的社会分工的必要性：一个职业法学家阶层形成起来了，同时也就产生了法学。”法学的产生和发展与立法活动密不可分，立法同各部门法及其所涉及的社会关系联系紧密，学习立法活动及其规律实际上是对各部门法的具体立法问题及其所涉及的社会关系的学习，立法人才培养不仅需要掌握法学的一般规律与基本理论、立法学的基础知识，其学习范畴还应当深化和具体化为各部门法的创制问题。同时，立法调整国家在政治、经济、文化等各个领域中的社会关系，决定了立法人才培养需要以政治学、经济学等其他学科的方法研究立法问题。从我国立法发展方向看，立法应当充分反映民意，应当与改革相伴而行。但是，在人民群众对美好生活的需要日益增长，改革开放事业进入深水区的背景下，法律所面临的调整范围不断扩大，势必会给立法工作提出新要求、新视野、新问题，这就要求立法人才应当具备终身学习的素质，始终保持勇于开拓的精神状态，担负起全面依法治国新时代的立法使命。

5.实现立法工作适应全面对外开放新篇章的涉外法治专业素质

实行高水平的对外开放需要高水平的涉外领域立法，建立系统的涉外法律体系，既需要将国内法与国际法紧密衔接，又需要不断完善反制裁、反干涉、反制长臂管辖等涉外领域立法，充实应对涉外挑战、防范外部风险的法律“工具箱”,这对立法人才培养提出了更高的要求，即在涉外法治人才所应当具备的语言基础、国际法知识储备等共性要求基础上，立法人才应当坚持问题导向，在复杂多变的国际局势中摸清涉外立法的现实需求；应当秉持国家安全维护意识，提高运用法治思维甄别、防范、化解重大风险的能力；应当树立系统思维，统筹国内国际两个大局，着眼于涉外法律体系建设的整体性，将涉外实践活动的法律适用性代入到对各部门法的前瞻性思考。

结合立法人才培养的规格定位，综合分析40所目标院校的法学本科人才培养目标、课程设置、课程教材、师资队伍、教学基地等方面的现实情况，可以发现，现阶段高校法治人才培养体系难以满足立法人才培养现实需要，高校立法人才培养仍面临诸多问题有待解决。

(一)培养目标对立法人才培养重视不够

以目标院校法学本科人才培养方案为数据源，同前文提出的立法人才应然具备的特性要求进行对比，采用内容分析法，统计分析了各院校人才培养方案中的培养目标，得出结果如下：

1.各院校在培养目标中均强调法学人才应当具备过硬的思想政治素质。尽管各院校表述或有不同，但是思想政治素质已经被各院校视为法学人才培养的第一要务，例如：广东外语外贸大学在培养方案中提出法学人才应当具备“良好的政治素质”,中国人民公安大学法学专业培养方案中提出培养“忠诚可靠、纪律严明、素质过硬”的法学人才，中国社会科学院大学法学专业培养方案强调法学人才应当“拥护党的基本路线，热爱社会主义祖国”,等等。

2.目标院校对学生的立法思维塑造和立法学知识体系学习均未提出要求，即便将考察标准放宽至在培养目标提出“具备科学立法能力”“熟悉国家基本立法体系”等内容，符合条件的院校也只有17所，占比仅为42.5%。而在培养目标或毕业要求中明确提出“胜任司法实务工作”及相似表述的院校便达到28所，占比70%。

3.尽管各院校在培养目标中均明确提出应用型、复合型、创新型人才培养目标，但从毕业要求来看，有15所院校的培养目标中没有对复合知识储备提出要求，占比37.5%,还有8所院校的培养目标中仅要求了解或掌握人文社会科学知识，占比20%,多数院校对于复合型法治人才培养缺乏正确的认识，设定的标准过低。

4.各院校全部将涉外法治素养纳入法学专业人才培养目标，反映出我国涉外法治人才培养步伐不断加快，但部分院校规定的法学学生应当具备的涉外素养仍然是低水平的、不全面的，有13所院校仅要求学生具备涉外语言能力，对于涉外法学专业素质则没有规定。

根据以上分析，各院校的法学人才培养目标和毕业要求设定呈现原则性较强、个性化不足，人才培养思路“同质化”严重，立法人才培养目标相较于司法人才而言鲜有提及，基于新时代立法工作需求的人才核心素养尚未完全细化分解到毕业要求之中。

(二)课程设置重立法理论，轻立法实务

课程是知识传递的核心载体。通过对目标院校培养方案中课程设置的分析整理，尽管有24所院校开设了立法学课程，占比60%,但只有湘潭大学将立法学设置为必修课程，其他院校均设置为选修课程，更多的是将立法学课程视为“兴趣课程”或者“拔高技能”,因受到学分引导和就业引导，多数学生偏向于学分更高或司法技能培养方向课程，使得立法学很难成为学生选修的最佳课程。同时，相较于理论教学，立法学更需要学生参与立法实践，拨开立法活动的神秘面纱，但是目标院校中只有华中科技大学开设了实践选修课程——“立法(虚拟仿真实验)法律诊所”,立法实践教学过程基本处于空白状态。

(三)课程教材内容创新不足，理论前沿脱节

由于立法学并未纳入马克思主义理论研究和建设工程重点教材之列，各高校立法学课程使用教材版本多样，又多为选修课程，因此很难就目标院校使用的立法学课程教材种类作精准统计。本文对20世纪80年代以来出版的20种立法学教材进行研究梳理，可以看出立法学教材自诞生之初便根植于立法实践，在我国立法从空白到繁荣的过程之中，立法学教材为《立法学》课程提供了丰富的学习和讲授范本，然而，随着教材种类的不断增多，立法学教材也不免落于一般法学教材内容重复、动机异化、创新不足等传统做法，与立法实践内容与学术研究前沿发生脱节。一方面，我国立法学教材体例仍主要沿用最初立法学教材中确立的“立法原理、立法程序、立法技术”立法学研究基本范式，内容多局限于在法教义学基础上对《立法法》及相关法律法规的制度解读与释义，对于“立法与改革”“立法与涉外法治”“地方立法权扩容”等新时代立法工作重大实践主题回应不足，对于现实问题和社会热点关注不够，忽视了立法作为国家重大政治活动的动态性、复合性特征，导致教材之间重复率较高。另一方面，立法学教材同立法学研究前沿存在脱节，“协同立法机制”“立法的科学性与规范性关系”等立法学前沿理论内容在教材中较少涉及，使学生在初学时难以获得立法学前沿思想动力和创新支持。

(四)师资队伍立法能力偏弱，立法经验不足

各高校教师主要来自于高等院校、科研院所毕业生，大多缺乏立法工作经历，有关立法的知识储备不够，缺乏立法实践经验。尽管自设区的市获得立法权以来，以高校为主要力量的第三方在立法中发挥着愈发重要的作用，高校教师立法实践经验得到明显提升，但是由于开展时间不长，立法项目有限，兼具立法实务和立法理论的高校教师占比不高，难以全面满足立法人才培养要求。同时，就校外兼职导师构成而言，多来自于法官、检察官、律师、高等院校教师等职业群体，立法实务部门专家较少。以目标院校之一的河北大学法学院为例，现有专任教师65人，近年来完成地方立法文本起草、立法咨询与论证、立法前/后评估、规范性文件合法性审查、地方法规释义编写各类立法研究项目300余项，但长期参与立法实践项目的教师尚不足20%;学院现有校外兼职导师54人，其中来自人大法工委、司法行政部门等立法实务部门的专家不足30%。

(五)教学基地立法机关偏少，培养效果不明显

由于多数院校没有公示其实践教学基地名单，因此本文选取各院校近三年发布的新建教学基地网站新闻作为数据来源，尽管不能完全代表各院校实践教学基地的数量和质量情况，但通过分析其中立法机关所占比例，可以在一定程度上反映各院校立法机关实践教学基地建设总体状况。据统计，近三年目标院校新建实践教学基地392个，其中公安局、法院、检察院等政法机关157个，占比40%,人大等立法机关10个，占比2.6%,律师事务所105个，占比26.8%,其他企事业单位120个，占比30.6%。政法机关相较于其他主体而言占比具有绝对优势，表明各高校实践教学基地建设仍具有浓厚的司法实务中心导向，而立法机关实践教学基地建设存在明显滞后，导致立法实践教学难以开展，学生无法通过全程参与、亲身体验切实提高立法能力。

加强立法人才培养是我国全面推进依法治国背景下法学教育的重要使命，然而基于样本数据分析，高校对于立法人才培养的紧迫性认识不足，决策部署着力不够，配套建设仍显薄弱。面对新时代立法人才培养的重要命题，推进立法人才培养机制改革势在必行，厘清创新立法人才培养机制的模式选择意义重大。

(一)破解我国当前立法人才培养难题的改革趋向

1.跨越以司法为导向的法治人才培养观念

法学本科人才培养仍具有明显的司法中心主义色彩，主要表现在以司法职业技能培养为导向设计课程教学大纲，以司法案例教学为导向组织教学资源，以毕业生进入司法系统或成为优秀律师为导向设定教育教学考核评价标准等。但是，司法并不是法治的全部，法治国家实现规范治理的过程本身便包含着制度设计和制度执行两个环节，制度设计环节更多的是需要坚持分配正义，运用整体性思维统合不同主张，制度执行环节更多的是需要坚持矫正正义，运用个案思维，去伪存真，判断因果。同时，司法也不是制度执行环节的全部，诉讼手段也并非是任何主体权利维护的最佳选择，司法机关已经明确的方向是：“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”,以司法思维塑造和诉讼技能培养为主要方向的传统法学人才培养观念已经不切合时宜。从法学本科教育的性质来看，职业教育本位固然是法学教育改革的方向，但是法治人才培养并非一时之事，通常需要高校法学教育和岗位职业培训的结合，因此法学本科人才培养并不需要过度专注于司法职业技能传授，还是应当坚守本科人才培养的初衷，重视法治思维、道德伦理、基本实践技能等综合素质培养和法学知识整体性构建，并在此基础上引导学生形成法律职业认知，获得法律职业责任感、荣誉感和使命感。

2.破除以高校为绝对本体的法治人才培养模式

立法人才培养应当建立高校同不同主体之间的双向互动平台。一方面，立法工作具有高度复杂性，需要立法者具备较高的理论与实践能力素养，而仅凭借高校教育教学资源恐难以满足立法人才素质要求，立法人才培养亟需突破传统的以高校为绝对本体的法治人才培养模式，有效融合不同主体场域内的各类立法人才培养资源与要素。另一方面，随着“开门立法”趋势的日渐显著，立法工作在内容和形式上表现出更多的丰富性与开放性，科研院所、律师事务所等主体对于立法工作的参与度不断提升，其表现出的立法人才需求和参与立法人才培养的积极性日益旺盛，建立资源融合共通、多元价值共创、风险成本共担、利益所得共享的人才培养多元主体协同共育模式的呼声高涨。尽管卓越法治人才教育培养计划明确提出“深协同”,但所涉主体中的“法治实务部门”仅限于政法部门，对于协同路径也并未作出规定。有鉴于此，应当打破高校同有关主体多向交流的体制机制壁垒，将各主体的优质资源引进立法人才培养过程，并明确不同主体在参与教材开发、课程设计、平台建设、培养标准等立法人才培养环节中的功能与责任。

3.优化以立法人才培养为目标的法学人才培养方案

美国法社会学家罗伯特·塞德曼预见性的指出，“中国需要成千上万的立法起草者，历史的紧迫性要求法学院系着手从事这种培训。”如今，我国法学教育经历数次改革后已经走向了卓越法治人才培养的应然之路，对于立法人才培养，更多的并非大刀阔斧的革新，而是需要在人才培养目标、课程设置、教案编订、教学资源配置等方面的立法人才培养要素的重视与补足。其中，包括但不限于以下方面：(1)各高校将“熟悉立法理论与实务”等相关表述纳入法学人才培养目标，并将立法人才应当具备的特性要求落实进毕业条件；(2)有条件的高校，应当将立法学课程设置为必修课程，并逐步推广至所有院校，同时配套立法实践课程；(3)围绕新时代立法工作重大实践主题和立法学理论研究前沿进行课程体系重构和教学内容更新；(4)以培养学生整体性思维和分配正义观为核心创新教学组织形式、教学模式和手段；(5)积极对接立法实务部门搭建校外实践平台，突破立法学和其他外部学科壁垒，促进教学实践交叉融合。

(二)政产学研协同育人模式：创新我国立法人才培养机制的模式选择

基于“三角协调”理论和教育供需理论，政产学研协同育人模式和立法人才培养之间内在具有协同逻辑与供需逻辑，立法人才培养应当在政产学研协同育人模式下运行展开。

1.协同逻辑：立法人才培养需要多元主体协同参与

通过前文分析，立法人才培养的重点在于学生的价值统合能力、学习创新能力、职业场景代入能力等方面，而相应能力的获得仅凭发挥高校传统职能难以实现。根据“三角协调”理论，现代大学从来不是孤立存在的，也不能任由政府或市场任何一方的独自影响，这是因为在市场经济体制下高校的“闭门造车”或政府的“过度干预”均无法长期维持高等教育的供需平衡状态，而完全由市场主导高等教育运行将无法保障社会对于高等教育的普遍性需求，高等教育的有效运行应当兼顾政府和市场力量，并充分发挥高校教书育人的能动性，形成以政策影响为主要表现的政治权力、以资源配置为主要表现的市场(社会)逻辑、以人才培养为主要表现的学术权利三种势力的交融结合，而高等教育人才培养的创新力发挥也往往需要相关主体打破彼此界限，在多元互动、相互渗透中衍生新职能，释放创新力。就立法人才培养而言，其人才培养过程应当允许立法机关、科研机构等其他主体的协同参与。由于高校开展立法人才培养尚处于起步期，且各主体参与立法人才培养的初心动因和目标期望各不相同，因此立法人才培养的应然目标达致不能寄希望于多元主体的简单相加和自由组合，而是需要以满足多元主体根本利益一致性为前提，以实现人才培养过程中多元主体优势互补、利益共享、风险共担为目标，在“三角协调”模型下建立促进资源(知识)运转与优化、人员流动与交叉、平台重构与优化的政产学研协同育人模式。该模式下的立法人才培养将高校置于培养链条的中心环节，立法机关、社会企业等主体通过发挥各自职能辅助提升高校的人才培养能力，通过整合各主体的目标意愿，有效融合不同主体场域内的优质资源和创新要素，最终形成集立法实践、理论研究、教学开发于一体的先进教育系统。

2.供需逻辑：立法人才培养供给与需求的动态平衡

立法人才培养的高等教育供需关系包括两个方面，一方面是高校和学生以及家长之间围绕教育产品、教育机会等产生的机会供需关系，另一方面是高校和立法机关等人才需求方建立的产品供需关系，立法人才培养存在的问题在这两个方面均有体现。首先，我国法学高等教育具有“大水漫灌”式供给特征，很难满足受教育者个性化的教育需求和同质规避的受教育意愿，若仍坚持以高校为绝对主体的供给结构则势必将加剧法学人才培养的机会供需结构失衡。其次，在法学人才培养产品供需关系调整过程中存在失灵，既存在由于政策缺位、供需双方短视等因素而导致高校和法治人才需求方关于人才需求规格、类型等方面存在信息失真与时间落差，导致立法人才作为相较于司法人才的小众需求，其需求信息反馈往往存在延迟；还存在由于法治人才培养供需引导被政府过度关照，导致高校与社会和市场的自发配置被忽视，使得供需双方依赖于既定方针政策下的教育资源配置，例如，在卓越法治人才教育培养计划的指引下，高校将主要资源集中于司法人才培养。基于对我国人才培养机会与产品供需关系存在问题的分析，我国立法人才培养存在的主要问题在于人才培养观念滞后和供需关系错配的多重交织，其根源在于立法人才培养的供需结构失衡和来自于供给侧的体制瓶颈束缚与机制堵塞，该问题的解决不仅在于技术难题的突破，更需要立法人才供需双方在专业结构、类型结构以及需求结构等方面加强匹配度，并推动社会意识和文化结构实现配套转变。立法人才供需问题的解决既应当寄希望于推动供给侧结构性改革，联合政府、高校、市场、社会等多元主体的力量加强立法人才有效供给，又应当在立法人才培养供需双方之间建立衔接机制，保证资源、信息等要素的及时畅通，最关键的还应当打破供需双方界限，建立起政产学研职能清晰、各尽其责的合作制度与平台。

政产学研协同育人模式下的立法人才培养注重人才培养主体的多元性、培养资源的聚合性以及培养过程的体系性；注重通过破除多元主体之间的体制机制桎梏，以科学的机制设计整合政产学研优质教育教学资源，广泛促进各主体形成互为要素、互为动力、互为制约的长效联动机理。因此，只有注重机制设计和改革的牵引作用并开展深入系统研究，才能为政产学研协同育人模式下的立法人才培养提供不竭的内源动力支持。其中政治引领机制提供政治方向保障，运行保障机制提供合法、合理性保障，要素协同机制提供人才培养体系化保障，资源共享机制提供多元主体长效联动保障，考核评价机制提供培养目标一致性保障。

(一)政治引领机制

习近平总书记指出：“法治当中有政治，没有脱离政治的法治”。历史和实践证明，在国家的政治体制中，政治理论、政治逻辑、政治立场对法治的影响是内在的、持久的、根深蒂固的，立法人才培养必须坚持走中国特色社会主义法治道路，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想及其法治思想为指导，确保立法人才培养始终坚持正确的政治方向。根据《高等学校课程思政建设指导纲要》的规定：“落实立德树人根本任务，必须将价值塑造、知识传授和能力培养三者融为一体、不可割裂”。立法工作具有鲜明的政治属性，对于立法人才的思想政治素质提出了更高的要求，政产学研协同育人模式下立法人才培养应当将思想政治理论培育放在首位，并将其有机融入学生的教育教学实践，着力提升学生投身法治中国建设的使命感和责任感。推进“三全育人”工作是高校落实立德树人根本任务的当然要求，思想政治理论课程和课程思政建设是高校立德树人的主渠道和重要抓手。因此，应当在加强高校思政课程建设的同时，充分挖掘立法人才培养课程中蕴含的思政元素，将知识传授、能力培养和价值塑造紧密地结合起来，这一过程需要承担立法人才培养责任主体的共同参与，需要全方位、全过程协同育人，尤其对于立法课程而言，每一项法律法规背后的政治理论分析和历史使命解读仅凭高校教师的理论研究积累很难引起学生的情感共鸣，这就需要立法机关充分发挥引领作用，为立法人才思想政治教育提供政策指引、资源支持和方向把关。例如，通过立法实践历程回顾等方式为学生讲好立法故事，以此更好展现国家根本政治制度的优势、特点与功效，展示我国立法工作的经验与成就，提升学生的民族自豪感与荣誉感，提升立法课程思政的育人立体感。

(二)要素协同机制

立法人才应当具备的知识、能力与素质需要一定程度的真实环境和实践配合， 政产学研协同育人模式将立法实务部门、高校等主体以合作的联结方式组成更大的教育系统，破除培养机制壁垒，通过吸收立法实务专家参与培养方案制定、师资团队组建、课程体系设计、教材资源编写、实践基地建设、立法项目实施等环节，不断提升协同育人效果。具体而言：

1.协同制定培养方案。

顺应高素质立法人才培养需求，尊重法治人才培养规律和教育教学运行规律，通过高等学校与立法实务部门之间的定期会商和研讨机制，按照“稳定、优化、提升”的原则要求，对标对表立法工作队伍的价值定位、知识体系、实践能力和创新精神，发挥校地双方积极性，科学制定培养方案，为立法专门人才培养提供专业性、可执行的总方案和总依据。

2.协同组建师资团队。

推动校地合作向立法机关拓展，引入多领域、多层级的立法实务专家，实现校外立法专家队伍规模扩大、结构优化和能力提升。同时，实施“双师型立法团队培育计划”,推动校内教师通过立法机关交流挂职、赴外研修、项目承担等多种方式，积累立法实务经验，提升立法实操能力。

3.协同打造课程体系。

在开设立法学理论和实践课程，将立法学列入专业必修课程的基础上，进一步整合法理学、法史学等理论课程的立法理论体系，深挖刑法、民法、行政法等实务课程的立法实践资源，充分发挥高校与立法机关的协同育人优势，实现课程设计、课程讲授、课程评价的全过程协同，建设立法理论、立法技术、立法实践三大课程群，确保课程体系既能反映立法实务工作的实践经验，又能吸收立法理论最新成果。

4.协同开发教材资源。

高校与立法机关共同商定教材研发计划，共同组建教材编写团队，共同拟定教材大纲，共享信息资源，合作编写、共同审定，打造满足新时代立法工作需要的立法教材，提升教材的针对性、实用性和时代性。

5.协同建设实践基地。

通过创新机制、拓展领域、提升层次等多种方式，遵循互惠互利的原则，加强同立法机关深度合作，建设立法研究基地、立法联系点等。将立法实践教学同立法实践基地使用相结合，设定基地运行体系化指标和评价标准，提升立法实践基地育人实效。

6.协同实施立法项目。

高校应当面向国家及地方立法需求，充分发挥高校研究智库功能，根据立法规划、计划要求，科学谋划立法合作项目，创新立法协作机制，指导学生全过程参与立法调研、起草、论证等工作，为高素质立法专业人才培养提供全流程实践条件支撑。同时，以项目为依托，共同开展立法理论与实践研究，并加强同出版社、媒体等合作，共同推进法律法规宣传，形成高质量立法理论研究与实务成果。

(三)资源共享机制

资源共享是政产学研协同育人模式下立法人才培养的重要条件支撑，通过人才、信息、平台资源的有效对接和深度整合，能够实现多元主体之间立法资源的科学配置、共建共享。

人才资源共享是确保政产学研协同参与立法人才培养的核心，是首要破除的壁垒。一方面，应当定期进行高校与立法机关之间的人才交流，要求立法学课程教师“走出去”提升立法实践能力，同时将富有立法实践经验和理论功底的立法机关工作人员“请进来”出任校外导师。另一方面，还需建立长效配套措施，通过在双方之间建立实质性战略合作关系，确保专业教师接触立法机关核心实务工作，确保校外导师参与立法人才培养全过程，并在此期间给予其“正式”身份确认和工作保障。

信息资源包括各主体创造并积累的与立法人才培养相关的资源总和，建立常态化信息交流机制是确保政产学研协同育人有效开展的前提。政产学研各主体通过建立人才培养信息共享交流平台，实现人才培养信息互动，其方式包括以下两个方面，一是建立立法人才培养联席会议制度，通过定期会商，研究确定立法人才培养应当遵循的标准，明确立法人才培养方向与主体职责，研究制定多元主体亟需协调衔接的制度或方案。二是建立人才培养信息交流共享平台，该平台以硬件资源建设为基础，集信息收集采集、处理应用、用户分享等功能为一体，政产学研各主体可以通过该平台共享人才培养资源，发布人才招募信息、立法咨询征求意见等，缓解由于信息不对称导致的意见分歧。

平台资源是政产学研协同参与立法人才培养的载体，该平台由各主体共建共享，以立法项目和立法人才培养项目为支撑，依托高校法治人才培养体系、立法机关立法实务资源保障体系、高校和科研机构法学理论研究体系以及其他社会资源外部支撑体系，配套科研设备与运行管理制度，建立资源协调与共享机制，打造成为集人才培养、项目建设、理论研究为一体的资源整合与共享平台。

(四)运行保障机制

政产学研协同参与立法人才培养需要资金保障、政策支持和基地支撑。其中，资金是政产学研协同育人模式下立法人才培养必须依赖的基础性资源，过去法学人才培养单纯依靠财政拨款的形式缺乏可操作性的激励和保障，难以支撑立法人才培养事业的可持续发展。对此，政产学研协同育人模式下，除固定的政府拨款外，鼓励人大、政府等立法机关设立立法人才培养专项资金，并在高校设立专门的奖学金、助学金，吸引学生参与，同时为避免财政过度包揽，可以建立专门的立法人才培养基金，由各级立法机关按比例投入财政资金，并由此吸引重点领域、前沿领域相关行业企业资金进入，协同参与立法人才培养。

政策支持为政产学研协同参与立法人才培养提供合理性、激励性保障。卓越法治人才教育培养计划为推动我国法学教育模式实现整体转型提供了政策指引，探索形成了一整套政产学研协同培养法治人才的教育教学方法。然而，由于两部计划均未明确提出立法人才培养目标，使得立法人才培养缺乏政策支持和运行保障。针对相关问题，应当加强立法人才培养的政策保障和平台建设，将卓越法治人才教育培养计划的制定实施主体拓宽至全国人大法工委、司法部等立法主体，将培养“卓越立法人才”列入卓越法治人才教育培养计划的总体思路和目标要求，并明确立法机关、高校等参与立法人才培养主体的改革任务和重点举措。同时，具有立法权的各地方应当围绕卓越法治人才教育培养计划中的立法人才培养要求开展战略研究、规模布局和政策支持，具体包括：制定适合本地区立法需要及高校特征的教育运行与发展制度体系、发展规划，建立立法机关同高校间的人才培养合作关系与框架；制定促进和保护政产学研协同参与立法人才培养的政策法规，将调动高校、企业等参与立法人才协同培养的积极性置于突出位置；在财政支持、项目配套等方面制定具体的配套政策，协调和平衡各主体之间的利益关系。

建成立法人才教育培养基地能够确保政产学研各主体长期、稳定参与立法人才培养。该基地可以根据国家及地方立法需求划分为面向重点领域和新兴领域立法人才培养基地，侧重性选择实力较强的综合性大学，通过加强高校与相关领域行业企业、科研院所等合作，培养学生对党和国家事业发展、行业新业态新模式相关立法的关注度、灵敏度；面向涉外领域立法人才培养基地，可以选择涉外法律人才教育培养基地院校，通过加强高校和涉外主体合作，培养学生针对国际制度规则博弈制定对策措施的能力；面向民族自治地方立法人才培养基地，可以选择民族类院校或民族自治地方法学实力较强的院校，主要面向民族自治地方立法需求培养立法人才；面向地区和区域协同立法人才培养基地，可以在各省级地方选择办学实力较强、立法经验丰富、区域特色明显的院校，主要为满足地方立法和区域协同立法需求培养立法人才。

(五)考核评价机制

政产学研协同育人模式下立法人才培养的考核评价包括两个方面，其一是针对政产学研协同育人模式运行情况，其二是针对立法人才培养质量情况。

首先，立法人才培养过程中政产学研各主体在不同阶段投入的教育成本各有不同，故导致其在不同阶段所扮演的角色重要性存在区别，为保证该模式的运行流畅，减少不同阶段由于责权利的不同所引起的利益纠纷，因此对于该模式考核评价设定的目的并非督导式的评判，更多的在于确保多元主体持续参与立法人才培养，推动其形成主体之间积极协作、风险共担的状态。对此，政产学研协同育人模式运行情况的考察应当注重过程性评价，即通过对该模式运行过程中各类信息加以实时、动态的反馈，以及时揭示、判断和生成模式运行状态，通过开展过程性评价可以使初始松散的运行模式通过连续的价值认知进而不断完善建构，也能够跟随立法实践活动而进行人才培养模式的能动性调整。对于模式运行考核评价关注的信息具体包括：1.立法人才培养是否始终坚持政治引领；2.是否紧跟立法实践需要；3.对于各主体及利益相关者责权利的分配和实施情况；4.决策过程中各主体及利益相关者的参与度、配合度；5.围绕立法人才培养的要素协同实施、资源共享情况。

其次，鉴于针对法治人才培养考核评价的实践与理论研究均已较为成熟，本文仅从政产学研协同育人模式下立法人才培养质量考核评价设计的特殊性上提出以下几点：1.考核主体由高校拓宽至立法实务部门等多元主体，提升其在实践课程等方面的考核评价话语权；2.建立复合性考核标准，包括思想品德、业务知识、体能素质、工作经历、综合技能等方面，并围绕立法人才应然具备的特性要求修订评价标准和方法；3.采取直接考核和间接考核相结合的形式，增加立法项目表现、撰写项目研究报告等考核方式，提高其在考核评价结果中的分值占比；4.必要时引入第三方教育评价机制，在多元主体运行不协调时提出客观、独立评价。

立法工作面临纷繁的社会场景，决定了立法人才应当具备更高的复合型素质，然而无论是设置“法学+N”特色课程体系还是跨学院交叉联合培养等方式，高校面向复合型卓越法治人才培养的“实验”大多浅尝辄止，人才培养“四不像”等实验副作用明显。起步阶段的立法人才复合型素质培养仍应当将重点置于学生的跨学科思维能力、非专业领域学习能力、法学思维转换能力以及职业场景代入能力等方面。政产学研协同育人模式是针对立法人才培养复杂性的应对之策，是多元主体围绕立法人才培养形成教育资源整合的过程，立法人才培养在现阶段的蓬勃发育需要政产学研各主体共同化解横亘于协同组织间的育人初心、利益分配、评判标准等矛盾，以破茧精神共同构建动态、开放的合作教育网络系统和运行机制。政产学研协同参与立法人才培养在我国仍处于实验探索阶段，可供借鉴的理论与实践成果有限，本文初步从立法人才培养的必要性、特殊性以及政产学研协同育人模式和立法人才培养的逻辑契合性和具体运行机制出发，尝试打开相关理论研究突破口。然而，法治人才培养的关键在于实践，对于政产学研协同育人模式下的立法人才培养还需根据立法工作实际、学生教育需求、多元主体现实需要等时境而形成特色化人才培养路径。

最后，还需要说明的是，本文对于立法人才培养的研究与探讨并非是对现行法学教育模式的否认，而是在此基础上强调结合法治建设的现实需要建立一种复合型法学教育和法治人才培养体系。立法工作者是法律职业共同体不可或缺的一员，是完善中国特色社会主义法律体系，推进法治国家、法治政府、法治社会建设的人才保证和智力支持。目前我国法学教育体系缺少培育立法人才的优质土壤，有条件的法律院校应当对此提出针对性的关注与支持，结合自身条件，基于国家或本地区立法工作现实需要，围绕立法人才培养目标，进行课程体系和教学方式等方面的改革，形成各具特色的立法人才培养项目方案。