伊士国：宪法全面实施的学理内涵及实践逻辑

内容摘要：

宪法全面实施是社会主义法治建设的首要任务和基础性工程。但要保证宪法全面实施，需要我们首先明确宪法全面实施的学理内涵及其实践逻辑，其中，法律的实施方式是宪法全面实施之方式，“自上而下与自下而上 相结合”是宪法全面实施的模式，中国特色宪法实施之路是宪法全面实施的道路选择，依法执政是宪法全面实施之关键环节，宪法解释是宪法全面实施的重要保障。

关键词：

宪法全面实施；学理内涵；实践逻辑

博登海默曾指出: “如果包含在法律规则部分中的‘应然’内容仍停留在纸上，而并不对人的行为产生影响，那么法律只是一种神话，而非现实。”因而，我国自 1982 年宪法颁布实施以来，我们不断健全宪法实施监督和保障机制，不断强化宪法实施，但是我国宪法的实施状况依然难以适应全面依法治国的需求。正如习近平总书记在纪念现行宪法公布施行30 周年大会上的讲话中指出: “在充分肯定成绩的同时，我们也要看到存在的不足，主要表现在: 保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全。”基于此，党的十九届四中全会提出了“健全保证宪法全面实施的体制机制”的目标和任务。但要实现这一目标和任务，就需要我们从理论上对我国宪法实施的一些基本问题予以探讨，以明确宪法全面实施的学理内涵以及实践逻辑所在。

1982 年宪法颁布实施三十多年来，学者们围绕着“如何实施宪法”问题进行了大量研究，提出了诸多建议。但是学界对宪法实施的一些基本问题却缺乏共识，争议较大。“宪法实施”的概念即是其中之一。而“宪法实施”基本概念不清，无疑会影响我国宪法的实施成效。正如蔡定剑先生指出: “由于长期以来对宪法实施的一套基本概念没有准确地把握，严重影响到我国宪法实施制度的建设。”“准确地理解区分有关概念，或者说在一些概念上形成共识，对建立什么样的宪法实施机制至关重要。”因而，我们有必要对传统的“宪法实施”内涵进行反思，并在此基础上对宪法全面实施的学理内涵予以科学界定，以完整涵盖宪法实践行为，保证宪法全面实施。

(一) 传统的“宪法实施”内涵及其分析

宪法实施问题是宪法学研究的一个热门话题，“宪法实施”也成了宪法学研究的一个热门词汇。总结起来，目前学界对“宪法实施”内涵的界定，主要有以下几种观点: 其一，“宪法实施在我国宪法学中并无严格界定的内涵，通常是指宪法主体按照成文宪法的规定所从事的一定的行为，有时也指基于成文宪法的规定而形成的某种制度。”其二，“宪法实施就是指宪法规范在现实生活中的运用与体现。”其三，“宪法实施是法律实施的一种具体形式，是指宪法规范在现实生活中的贯彻落实，即将宪法文字上的、抽象的权利义务关系转化为现实生活中生动的、具体的权利义务关系，并进而将宪法规范所体现的人民意志转化为具体社会关系中的人的行为。”等等。

纵观上述观点，尽管其表述方式、侧重点各异，但都强调“宪法实施”内涵是指宪法规范在现实生活中的贯彻落实。这无疑正确揭示了“宪法实施”内涵的基本内容，但只是表面上的或文义上的内涵，还不够全面和深入，可以说，还没有揭示出“宪法实施”内涵最主要或最本质的内容。因而，目前我国学界对于“宪法实施”内涵的认识，并没有完全准确地揭示出“宪法实施”的基本内涵，并不能够对宪法实施这样的一个庞大系统工程作出准确概括。莫纪宏教授提出了对“宪法实施”概念的质疑，认为该概念存在法理缺陷，“宪法实施作为一个法学概念不具有严格的内涵，在使用过程中很容易引起歧义，特别是容易混淆宪法制度行为与宪法事实行为之间的价值区分，使宪法事实行为失去独立的理论价值。”笔者认为，引起上述状况发生的主要原因是我们缺乏对“宪法实施”基本内涵的全面、正确的把握。可以说，正是因为我们对“宪法实施”基本内涵认识的不够全面，才导致该概念在使用过程中很容易引起歧义，才容易混淆宪法制度行为与宪法事实行为之间的价值区分，使宪法事实行为失去独立的理论价值。因而，要解决上述问题，关键在于从宪法文本出发，重新界定“宪法实施”的内涵。

(二) 我国宪法文本对“宪法实施”的规定及其分析

“宪法实施”是中国特有的宪法学概念，是我国1954 年宪法所首创。无论是欧美国家宪法，还是原苏东国家宪法，均无相同或类似表述。1977 年苏联宪法只是提到了“遵守宪法”，这与我国“宪法实施”的内涵相差甚远。因而，我们对“宪法实施”内涵的理解和界定，必须从中国特有的语境和宪法实施实践出发，而不能从纯粹的理论思辨出发，也不能“言必谈希腊”。正如蔡定剑先生指出: “造成宪法实施的有关概念混乱的原因，与我国作为宪法制度的引进国，翻 译 不 同 国 家 违 宪 审 查 制 度 用 的 外 来 语 有关。”这就要求我们首先必须回到我国宪法文本，从理解我国宪法文本的原意出发。

1954 年宪法第 27 条在规定全国人民代表大会的职权时，规定全国人民代表大会有“监督宪法的实施”的职权。尽管“监督宪法的实施”与“宪法实施”有很大的不同，但学界公认，“宪法实施”的概念即来源于此。刘少奇同志在《关于中华人民共和国宪法草案的报告》( 1954 年) 中对宪法实施问题进行了说明，强调不仅要制定宪法，还要实施宪法。他指出:“一切共产党员都要密切联系群众，同各民主党派、同党外的广大群众团结在一起，为宪法的实施而积极努力。”1975 年修改宪法时，由于国家政治生活的非正常化，全国人民代表大会“监督宪法的实施”职权被废除，因而 1975 年宪法没有任何关于“宪法实施”的规定。这无疑是一个巨大的退步。1978年修改宪法时，由于国家政治生活的拔乱反正，因而1978 年宪法恢复了 1954 年宪法原来的关于“宪法实施”的规定，其第 22 条规定: 全国人民代表大会行使“监督宪法和法律的实施”的职权。叶剑英委员长在《关于修改宪法的报告》( 1978 年) 中专门强调要加强“宪法的实施”。他指出: “宪法通过以后，从宪法的原则精神到具体条文规定，都要保证全部实施。不论什么人，违反宪法都是不能容许的。”由此可见，宪法实施不仅包括宪法具体条文规定的实施，还包括宪法原则精神的实施，这就明确了宪法实施内涵的两个层次，无疑具有重要意义。

1982 年修改宪法时，由于国家已全面进入改革开放的新时期，因而，1982 年宪法在 1978 年宪法的基础上，对“宪法实施”作了较全面的规定，共有四处: 一是宪法“序言”部分规定: “全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”二是宪法第 62 条规定: 全国人民代表大会行使“监督宪法的实施”的职权。三是宪法第 67 条规定: 全国人民代表大会常务委员会行使“解释宪法，监督宪法的实施”的职权。四是宪法第 76 条规定: “全国人民代表大会代表必须模范地遵守宪法和法律，保守国家秘密，并且在自己参加的生产、工作和社会活动中，协助宪法和法律的实施。”对此，彭真委员长在《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》( 1982 年) 中对宪法实施问题进行了说明和强调，他指出: “中国共产党领导中国人民制定了新宪法，中国共产党也将同全国各族人民一道，同各民主党派和各人民团体一道，共同维护宪法尊严和保证宪法实施。”

综上所述，总结我国历部宪法文本对“宪法实施”的规定，可以得出如下结论: 其一，宪法实施是与宪法制定、宪法制度相对应的一个概念，其意在强调宪法文本在现实生活中的贯彻落实。因而，“宪法实施”的内涵很宽，不能做狭隘解释。否则，就不能正确揭示出“宪法实施”的真正内涵。其二，宪法实施的内容包括两个层次，宪法具体条文规定的实施和宪法原则与宪法精神的实施，后者更为重要。其三，宪法实施的主体广泛。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都是我国宪法实施的主体。其四，宪法实施的方式多样。我国宪法实施主体的广泛性决定了宪法实施方式的多样性，但总结起来，宪法实施的方式主要包括宪法遵守和宪法适用两种。我国宪法文本中并无“宪法适用”的表述，而是用了“宪法执行”，但学界一般认为，两者并无实质区别。其五，由全国人大及其常委会监督宪法的实施。当然，这里的“监督”是最高层次的监督。因为国务院、地方人大及其常委会、县级以上人民政府在某种程度上也负有监督宪法实施的职责。其六，全国人大代表不仅要模范地遵守宪法，还要在自已参加的生产、工作和社会活动中，协助宪法的实施。这是因为全国人大代表是最高国家权力机关的组成人员，因而宪法对其提出了“协助宪法的实施”的额外要求。

(三) 对宪法全面实施内涵的科学界定

“宪法是一种价值法，宪法的价值不完全存在于宪法条文中，更多地存在于一个国家和一个社会的政治哲学观念中，而这些宪法价值观念对于建立一个完善的宪法制度来说是非常重要的。”因而，宪法规范在现实生活中的贯彻落实，只是宪法全面实施内涵的第一层次，而宪法价值和宪法理念( 表现为宪法原则和宪法精神) 在现实生活中的贯彻落实，则是宪法全面实施内涵的第二个层次，且是最主要的层次。这是因为，“宪法原则和宪法精神是体现在宪法制度与程序中的价值和理念，是构成宪法价值共同体的基础和连接点”，“宪法原则的基本功能是指导宪法规范与宪法制度运行的过程和程序，使宪法发展具有统一的基础和依据。”因而，只有使宪法原则和宪法精神在现实生活中得到贯彻落实，也就是宪法规范背后的价值和理念得到公民理解、认同和践行时，公民的宪法意识才能得以生成，这时宪法实施的任务才算真正完成。正是在这个意义上，我们才说宪法原则和宪法精神在现实生活中的贯彻落实，才是宪法全面实施的最本质、最根本的内涵。当然，不可否认的是，宪法原则和宪法精神是体现在宪法规范中的，宪法原则和宪法精神在现实生活中的贯彻落实，一般是通过宪法规范在现实生活中的贯彻落实来实现的。离开宪法规范来谈宪法原则和宪法精神，便会陷入“空中楼阁”的境地; 离开宪法原则和宪法精神来谈宪法规范，便会导致“宪法工具主义”的盛行。但两者毕竟不是一回事。宪法规范属于制度的范畴，而宪法原则和宪法精神则属于文化的范畴。宪法规范的贯彻落实，并不能一定意味着宪法原则和宪法精神的贯彻落实。因而，完全有必要将两者予以区分。此外，张千帆教授将宪法实施分为了程序性实施与实体性实施两类，并指出宪法的程序性实施并不能保证带来宪法的实体性实施。这也从另一个角度论证了宪法规范的实施并不能保证带来宪法原则和宪法精神的实施。正如他指出: “现行宪法之所以给人造成实施不力的印象，根本在于程序性实施不足以保证宪法实体规定得到有效的贯彻落实。”

当代中国宪法实施不畅的一个重要原因就是我们只强调宪法规范在现实生活中的贯彻落实，以为宪法规范的贯彻落实必然意味着宪法原则和宪法精神的贯彻落实，而忽视了宪法原则和宪法精神在现实生活中的贯彻落实，结果导致人们对宪法知之者甚多，但对宪法价值和理念知之者却甚少，对立宪、行宪、护宪目的知之者甚少。此外，由于宪法规范具有原则性、抽象性的特点，且宪法条文数量有限，不可能穷尽对一切事物的规定。这样便导致现实生活中大量的事实行为尽管在现行宪法中并无依据，表面上是“违宪”的，但由于其符合宪法原则和宪法精神，事实上又是“合宪”的。这样的情况，用现行的宪法实施理论是解释不通的，无法包含在现行的“宪法实施”的基本内涵中。正如莫纪宏教授指出: “事实上，有大量的事实行为虽然在宪法上无法找到明确的依据，但是，这些行为所产生的结果是与宪法原则相一致的，应当归纳到合宪的范畴。而这样的合宪性在宪法实施概念中是很难得到充分肯定的。”因此，我们必须科学界定宪法全面实施的内涵，将其基本内涵从第一层次即宪法规范在现实生活中的贯彻落实，扩展至第二层次即宪法原则和宪法精神在现实生活中的贯彻落实。上官丕亮教授也持类似观点，他指出:“宪法实施是宪法的具体条文规定及其原则精神在现实生活中的贯彻落实。”

如前所述，宪法全面实施不仅要求将宪法规范在现实生活中全面贯彻落实，还要求将宪法原则和宪法精神在现实生活中真正贯彻落实，这就对宪法实施提出了更高的要求。正如范进学教授指出: 宪法全面实施“要求从宪法序言到宪法正文，从宪法规定的国家根本制度、基本制度与重要制度，到宪法规定的基本原则与基本规范确立的所有内容，在主权管辖的空间区域内，都必须得到普遍的落实。”总结我国宪法实施的基本历程，特别是 1982 年宪法实施三十余年的基本历程，归纳其中的经验教训，笔者认为，要保证宪法全面实施，就必须遵循以下基本要求:

(一) 法律的实施方式是宪法全面实施之方式

尽管我国存在多种宪法实施方式，但总结起来，主要存在两种宪法实施方式，一是法律的实施方式，“基本形式包括法律执行、法律适用和法律遵守，以及法律实施的监督。”二是政治的实施方式，基本形式包括宣传和动员。正如翟国强研究员指出:“中国宪法的实施有两种方式: 作为政治过程的宪法实施和作为法律过程的宪法实施。”由于过去我们一直强调宪法的政治色彩，将宪法作为政治法或政治文件，所以在实施宪法的方式上主要采取了“宣传和动员”这样的政治实施方式。具体而言，一是强调对宪法内容的宣传，要求通过各种途径和形式广泛宣传宪法，使全社会都能够知悉宪法、熟悉宪法; 二是强调对宪法遵守的动员，要求人人养成自觉遵守宪法的观念和习惯。政治实施方式主要目的是增强社会大众的宪法观念和宪法意识，使其养成自觉遵守宪法的观念和习惯，以为我国宪法实施提供坚实的社会基础。但是，以政治的实施方式实施宪法容易使人们忽视法本身的法律性，容易忽视宪法作为法律自身具有的实施规律和要求。正如蔡定剑先生指出: “过去，由于我们对宪法政治性特点的过分强调，使人们忽视了宪法本身的特性———法律性。”在这种情况下，我国宪法实施的效果自然难以保证。

宪法虽然具有政治和法律的双重属性，但法律性才是宪法的本质属性，“宪法是法律的一种。就其实质说，它和其他法律一样。”因而，从法律实施的基本规律和一般要求出发，我们应以法律的实施方来实施宪法，通过“法律执行、法律适用和法律遵守以及法律实施的监督”等形式来保证宪法的全面实施。具体言之: 一是宪法适用。目前“宪法适用”并无严格界定的内涵。一般认为，宪法适用是一定国家机关对宪法实现所进行的有目的的干预。但对于一定的国家机关为何，学者却存在一定的争论。不过考虑到任何国家机关的职权都来源于宪法的授予，任何国家机关就都必然承担着依宪履行职责、保证宪法实施的重任。只不过受一国政权组织形式的影响，不同国家机关在保证宪法实施中的具体地位与作用不同。就我国而言，受我国政权组织形式即人民代表大会制度所决定，我国宪法适用的主体主要是各级人大及其常委会，特别是全国人大及其常委会。而其他国家机关只能起较次要的作用。这一点从我国宪法文本的相应规定也可以看出。所以，学者普遍认为，我国存在着双轨的宪法适用。“双轨的宪法适用是说，我国宪法适用包括直接适用和间接适用，前者的主体主要是最高代表机关，后者的主体主要是其他公权机关。”综上，我们可以得知，宪法适用的目的就是为了保证宪法实施，且其本身就是宪法实施的一种主要方式。因为离开了有关国家机关“有目的的干预”，宪法根本就不会自动得到实施。二是宪法遵守。宪法遵守是宪法实施的一种方式，且是最基础的方式。因为只有所有的主体都自觉遵守宪法，才能为宪法实施奠定坚实的社会基础，才能保证宪法真正得以贯彻落实。宪法遵守与宪法适用的联系和区别是什么呢? 对此，我们认为，两者的联系之处在于，两者都是宪法实施的一种方式，两者目的都是为了保证宪法实施。而两者的区别之处在于，第一，主体范围不同。宪法适用的主体仅限于国家机关，而宪法遵守的主体除了国家机关外，还包括各政党、社会团体、各企业事业组织和公民个人等; 第二，实施方式不同。宪法遵守是宪法实施的一种方式，但其主要以消极的方式来表现，即只要所有的主体消极地遵守宪法，不违反宪法，就可以达到宪法实施的目的。而宪法适用则主要以积极的方式来表现，即有关国家机关不仅要消极地遵守宪法，还要积极地履行宪法职责，有所作为，承担起保证宪法实施的重任。正如殷啸虎教授指出:“宪法遵守行为主要是以消极的方式表现的，这也是与 以 积 极 方 式 表 现 出 来 的 宪 法 适 用 的 区 别 所在。”三是宪法监督。宪法监督是宪法实施的应有之义和核心环节，离开了宪法监督，宪法就不可能顺利得到实施。但是，必须要说明的是，宪法监督尽管重要，但并不是所有的宪法实施活动都涉及到宪法监督。只有出现违宪行为时，才涉及到宪法监督。也就是说，宪法监督一般在消极意义上使用，而宪法实施则一般在积极意义上使用。

(二) “自上而下与自下而上相结合”是宪法全面实施之模式

由于宪法实施是法治国家建设的首要任务和基础性工程，因而，一国宪法实施模式与其法治建设模式息息相关，基本上两者是一致的。一般说来，目前主要有两种法治建设模式，一是“自下而上”的法治建设模式，又称“自然演进型”的法治建设模式，其特点是将社会作为法治建设的主要推动力量; 二是“自上而下”的法治建设模式，又称“政府推动型”的法治建设模式，其特点是将国家作为法治建设的主要推动力量。相应的，宪法实施的主要模式也分为“自下而上”和“自上而下”两种。从宪法实施的一般规律来说，“自下而上”应是一国宪法实施的基本模式。这是因为宪法的根本精神在于对国家权力的限制和对公民权利的保障，只有以公民权利制约国家权力，才能从根本上保证宪法规范和宪法原则、宪法精神的落实。但“自下而上”的宪法实施模式存在着时间长、成本高、不确定性强等缺点，对于后发展国家来说，难以适用。后发展国家一般面临着经济发展和民主法治建设的双重压力，“试错”的机会和成本大大减少。只有采取“自上而下”的宪法实施模式即以国家为主要推动力，合理地利用优势的公共资源，才能保证宪法实施过程中手段、策略的灵活性和发展进程、态势的可控性，减少“试错”的机会和成本，尽快全面实施宪法，建成法治国家。但“自上而下”的宪法实施模式也存在着明显的缺陷，最主要的是容易强化宪法的工具主义。因而，“自上而下”与“自下而上”相结合才是一国宪法实施的基本模式，只是不同时期应以不同的方式为主。

然而，长期以来，我们一直采取了“自上而下”的宪法实施模式，这虽有一定的合理性和必然性，但不可避免地在宪法实施过程中出现了上述问题，影响了我国宪法实施和法治建设的成效。可能正是基于对我国法治建设成效的总结，我们逐渐改变了过去单一的“自上而下”的法治建设模式，开始探索一种“自上而下与自下而上相结合”的法治建设模式。要保证我国宪法的全面实施，要逐渐改变过去单一的“自上而下”的宪法实施模式，采用“自上而下与自下而上相结合”的宪法实施模式，发挥国家与社会在宪法全面实施中的合力。具体言之: 一要继续发挥执政党和政府在我国宪法实施中的主导作用。这种主导作用主要体现在执政党和政府既是我国宪法实施的领导者，也是我国宪法实施的组织者和推动者，还是我国宪法实施的主要落实者。例如，2018 年组建的中央全面依法治国委员会体现了执政党在我国宪法实施中的领导者角色。党的十九届四中全会提出的“健全保证宪法全面实施的体制机制”命题及其顶层设计，体现了执政党在我国宪法实施中的组织者和推动者角色。党的十九届四中全会提出的“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进”，体现了执政党和政府在我国宪法实施中主要落实者角色。二要坚持以人民为中心的法治观。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终坚持以人民为中心的发展理念，将其体现在经济社会发展的每一个环节，可以说，“新时代中国特色社会主义的根本任务、现实依据、政治保证、文化基础、社会基础和生态环境条件等的系统阐释也都是紧紧围绕着‘以人民为中心’展开。”作为新时代中国特色社会主义重要保障的法治建设，尤其是对宪法的实施，也一定要以人民为中心。要注重发挥人民群众在宪法实施中的积极性和主动性，培育人民群众的宪法观念和宪法意识，使实施宪法成为人民群众的自觉行动，为保证宪法全面实施奠定坚实的社会基础。正如习近平总书记指出:“宪法的根基在于人民发自内心的拥护，宪法的伟力在于人民出自真诚的信仰。”

(三) 中国特色宪法实施之路是宪法全面实施的道路选择

当今世界和我国宪法实施的实践表明，一个国家选择什么样的宪法实施道路，关系其宪法实施的成效，关系其法治国家建设的成败。一个国家要想实现宪法的全面实施，建设法治国家，就必须找到既符合宪法实施的普遍规律、又适合自己国情的宪法实施之路。可以说，追寻和探索中国特色宪法实施之路，推进宪法全面实施，已成为新时代中国建设社会主义法治国家的首要选择。那么，什么是中国特色宪法实施之路呢? 结合中国特色社会主义法治道路的内涵及其要求，我们认为，中国特色宪法实施之路应具有以下内涵: 第一，具有鲜明的中国特色。其基本要求包括: 一是以坚持党的领导为根本保证。坚持党的领导是社会主义法治与资本主义法治的根本区别所在。坚持党的领导，是我国《宪法》确立的政治原则，是我国宪法实施的前提和保证。因此，党必须在全面实施宪法中始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，承担组织者、推动者和落实者的角色。二是以中国特色社会主义制度为依托。中国特色社会主义制度是我国宪法实施的根本制度基础，也是我国宪法全面实施的根本制度保障。这就决定了我国宪法实施的方式主要是全国人大及其常委会的立法实施，而不是法院的司法实施。因为在我国人民代表大会制度下，我国同级人大及其常委会与法院之间是产生与被产生、监督与被监督的关系，因而，我国法院既无法享有宪法解释权，也无权作出对人大及其常委会有拘束力的宪法判决，这证明宪法的司法实施之路在我国是行不通的。正如童之伟教授指出: “在我国宪法架构下，法院由人民代表大会产生、对其负责、受其监督，故法院地位不足以作宪法性裁判，不可能直接适用宪法。”三是以中国特色社会主义法治理论为指导。中国特色社会主义法治理论是对我国法治建设实践经验的总结和理论提升，可以解释和指导我国宪法实施的全部实践，为我国宪法实施提供学理支撑，是我国宪法全面实施的行动指南。第二，坚持了宪法实施的基本原则，体现了宪法实施的基本规律，借鉴了国外宪法实施的成功经验。我们党对中国特色的高度自觉追求，本身就包含了高度自觉地学习和借鉴国外宪法实施的有益经验。这是因为，全面实施宪法，建设中国特色社会主义法治国家，如同社会主义其他事业一样，都是马克思主义发展史上的崭新课题，因而必须借鉴国外宪法实施的成功经验，吸收国外宪法实施的有益成果。但这种借鉴和吸收绝不是照搬照抄，而是立足我国国情，把宪法实施的基本原理与我国实际相结合，不断探索宪法实施规律，在实践中开辟一条中国特色的宪法实施之路。

宪法全面实施是一个庞大的系统工程，涉及到多个主体和多个方面，也涉及到多个环节。例如，对于公民来说，主要是遵守宪法的问题; 对于全国人大及其常委会来说，主要是依宪立法，将宪法法律化的问题; 对于行政机关来说，主要是依宪行政、依法行政的问题; 对于司法机关来说，主要是司法机关依据宪法独立行使司法权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉的问题; 对于执政党来说，主要是依法执政、依宪执政，坚持在宪法和法律范围内活动的问题。但在这诸多环节中，依法执政却是宪法全面实施最关键环节所在。这是由我们党的领导地位和执政地位所决定的，也是由执政党在法治国家建设中的主导作用所决定的。正如强世功教授指出: “法治不仅是法院的事情，不仅仅建立一个公正的司法，而是执政党和政府的事情，其目标就是让整个国家、社会和公民个人都服从于规则的治理。而在实现法治理想过程中，当前面临的首要问题在于执政党能不能做到‘依法执政’。”可以说，在新的历史条件下，中国共产党只有坚持依法治国，并将法治作为自己执政的基本方式，实现从依政策执政到依法执政的转变，才能保证宪法的全面实施，因为“依法执政本质上就是依宪执政”。具体表现在:

(一) 依宪授权是依法执政的前提和基础

一般说来，依法执政既是依法治国的基本内容和重要组成部分，又是现代政党政治的普遍要求。但依法执政的前提和基础却在于依宪授权。这是因为，宪法是“整体权力来自被统治者的政府宪章。”因而，只有依宪授权，执政党才能获得自身执政的合法性地位，才能真正解决自身执政权来源的正当性与合法性问题。一般说来，依宪授权包括两种方式和途径: 一是指在两党制或多党制的国家，各政党依宪参加竞选，由获胜者依宪获得执政地位，依宪成为执政党，依宪获得执政权和掌握国家权力; 二是指在殖民地或半殖民地国家，政党通过革命武装斗争的方式推翻旧政权，建立新政权。在成为执政党后，废除旧法统，建立新法统，对执政党的执政地位和执政权依宪进行确认。那么，具体说来，西方国家的政党基本上属于第一种情况，而包括中国共产党在内的无产阶级政党则基本上属于第二种情况。

在第一种情况下，由于西方国家政党的执政党地位是在现有体制内依宪取得的，其获取执政地位的法定途径和方式是本国宪法所确立的“选举制度”及据此开展的“选举活动”，其执掌的执政权和国家权力是人民依宪授予的。因而，西方国家政党在执政时，就必须要坚持依法执政，特别是首先要坚持依宪执政，即必须要依宪法、法律从事执政活动。否则，其就会违背人民依宪授权的目的。在下次选举时甚至在执政过程中，人民就可依宪收回对该执政党的“授权”。在第二种情况下，包括中国共产党在内的无产阶级政党是在夺取国家政权即取得“事实上”的执政党地位后，领导人民制定宪法并依宪予以确认的，依宪确立了中国共产党的执政党地位。那么，中国共产党在取得执政地位后，就应依法执政特别是依宪执政，就应依宪、依法管理国家和社会事务。

(二) 依宪用权是依法执政的核心

“政党是国家权力的轴心。”政党执政的核心就在于掌握并运用国家权力。那么，政党依法执政的核心就在于依法特别是依宪掌握并运用国家权力。这是因为，如上所述，政党依法执政的前提和基础是人民的依宪授权，因而，政党一旦依宪获得执政地位，依宪掌握或进入国家政权后，就必须依宪用权，包括依照宪法和法律规定的方式、途径、范围运用国家权力，否则，政党就丧失了其执政的合法性基础，也难以有效运用国家权力; 另一方面，在现代民主法治的条件下，国家的权力都是由宪法和法律加以规定和限制的。这就为执政党运用国家权力提供了依据，同时也为执政党运用国家权力划定了界限。因而，执政党运用国家权力就必须遵循宪法和法律的规定，即必须依宪用权。

对于中国共产党来说，强调依宪用权，一是指中国共产党必须通过法定的方式运用国家权力。由于法治是我们国家宪法规定的治国理政的基本方略，也是中国共产党执政的基本方式。这就要求，中国共产党在执政的过程中必须通过法治的方式治国理政，必须领导立法、保证执法、带头守法; 二是指中国共产党必须在法定的范围内运用国家权力。根据宪法学原理，执政党运用国家权力必须在法定范围内，而不能逾出这个边界; 三是指中国共产党必须通过法定途径运用国家权力。由于政党与国家政权既有区别又有联系。因而，中国共产党在取得执政地位、掌握国家政权后，必须要按照依法执政、依宪执政的要求，依法通过国家政权运用国家权力。

(三) 依宪监督是依法执政的重要保障

“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”执政党在执政的过程中如果不受监督和制约，必然就会滥用权力，必然就会导致腐败，这是对中外执政党长期以来执政经验教训的深刻总结。因而，要避免执政权与国家权力的滥用，就必须对执政党的执政活动依法特别是依宪进行监督和制约。而依法执政的重要内容和应有之义，就是用宪法和法律的手段对执政党的执政活动进行监督和制约，使执政党在宪法和法律规定的范围内运用国家权力。只不过由于基本国情、社会制度、历史文化传统等的不同，中西方国家对执政党执政活动依宪监督和制约的模式和侧重点不同，西方国家主要是“依宪制约”，中国则主要是“依宪监督”。具体言之，在西方国家，由于奉行三权分立原则，“以权力制约权力”是西方国家防止国家权力滥用的主要途径，因而，西方国家宪法将立法权、行政权和司法权分别授予三个不同的国家机关，并使这三种权力保持“动态”的平衡，相互监督、相互制约，这样就可以有效防止国家权力的滥用。同时，由西方国家宪法确立的宪法体制所决定，使得任何政党不可能同时拥有这三种权力，这样，就可以通过“以权力制约权力”的途径，“依宪制约”执政党运用国家权力的活动，防止其滥用国家权力。

在我国，由于奉行民主集中制原则，“以权利制约权力”是我国防止权力滥用的主要途径。人民虽然将国家权力授予了各级国家机关，但人民始终握“最后的控制权”，可以依宪通过人民代表大会制度的途径对国家权力的行使进行监督，这包括人民的直接监督和通过人大的间接监督。正如马克思指出:“国民议会本身没有任何权利——人民委托给它的只是维护人民自己的权利。如果它不根据交给它的委托来行动——这一委托就失去效力。到那时，人民就亲 自 出 台，并 且 根 据 自 己 的 自 主 的 权 力 来 行动。”这样，就可以有效地防止国家权力的滥用。因而，我国宪法明确规定，人民既可以直接监督国家机关及其工作人员，也可以通过各级人大对“一府一委两院”及其工作人员间接进行监督，以保证国家的权力始终服务于人民的意志和利益。而由于中国共产党必须在宪法和法律规定的范围内活动，“必须通过人民代表大会执政”，因而，人民通过对国家机关及其工作人员的依宪监督，也就对各级党组织的执政活动进行了依宪监督。

汉密尔顿曾指出: “宪法的生效必须有宪法保障。”因此，如何保障宪法实施是世界各国法治建设中十分重要的问题。从某种意义上说，宪法实施保障体系的完善与否，是衡量一国法治建设程度的重要标尺。所以，我们要保证宪法全面实施，就必须要形成有力的宪法实施保障体系。而在宪法实施保障体系中，宪法解释无疑具有举足轻重的地位。因为历史和经验都证明，运用宪法解释手段，可以在最大限度保持宪法稳定的情况下，使宪法“与时俱进”、不断适应社会实践变迁，保证宪法全面实施。基于此，我国现行宪法第 67 条第一款建立了我国的宪法解释制度，明确了我国宪法解释的主体，但对宪法解释的程序、效力等问题却无规定，导致我国宪法解释工作难以操作和常态化开展，无法充分发挥宪法解释制度在保障我国宪法实施中的应有作用。因而，为了保证宪法全面实施，我们应健全我国的宪法解释制度，使我国宪法解释工作能够常态化运行，具体言之:

(一) 进一步明确宪法解释的主体

根据我国现行宪法第 67 条第一款之规定，全国人大常委会有权解释宪法，是我国宪法解释的法定主体。这里的问题是，全国人大常委会是不是我国宪法解释的唯一法定主体? 或者说全国人大是否有权解释宪法? 对此，理论界争议较大。有人认为全国人大常委会不是唯一的法定宪法解释主体，全国人大也有权解释宪法，理由主要包括: 一是由全国人大和全国人大常委会关系所决定，既然作为全国人大常设机关的全国人大常委会享有宪法解释权，全国人大也应享有宪法解释权。正如林来梵教授指出: “除全国人大常委会之外，其他机关是否有权解释宪法? 宪法当中没有规定，不过学术界认为，在逻辑上，全国人大也应属于有权解释机关。”二是全国人大享有监督宪法实施的职权，这就内在的要求全国人大应具有宪法解释权，不然其难以准确判断某项立法是否合宪;三是全国人大有修宪权，自然也有宪法解释权，全国人大的立法本身就具有解释宪法的性质。四是虽然我国现行宪法并未赋予全国人大宪法解释权，但我国现行宪法第 67 条第十六款的“兜底条款”即“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”，意味着全国人大有权享有宪法解释权。而有人则认为全国人大常委会是唯一的法定宪法解释主体，全国人大无权解释宪法，其理由主要包括: 一是根据职权法定原则，我国现行宪法只是将宪法解释权赋予了全国人大常委会，并未赋予全国人大，全国人大自然无权解释宪法;二是尽管全国人大常委会是全国人大的常设机关，但两者毕竟是相对独立的国家机关，我国现行宪法以列举式方式分别赋予了两者职权，既然并没有赋予全国人大解释宪法权，全国人大也就无权解释宪法，不是法定的宪法解释主体。三是“修改宪法与解释宪法，是两种性质不同的国家权力，不仅中国是分开的，世界正常的立宪国家也都是分开的，绝无因有修宪权而‘当然’获得宪法解释权的情况。”

对此，我们认为，根据职权法定原则，所有国家机关均需依宪设立，依宪赋予其职权，既然我国现行宪法并未赋予全国人大宪法解释权，全国人大也就不是法定的宪法解释主体。另外，虽然我国现行宪法第67 条第十六款的“兜底条款”授权全国人大可以行使“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”，但这些职权仅限于立法权可以赋予的范围，而不包括制宪权可以赋予的范围，显然宪法解释权是制宪权赋予的范围，而不是立法权赋予的范围，因而，全国人大并不能行使宪法解释权，不是法定的宪法解释主体。正如童之伟教授指出: “立宪主义的基本要求是，宪法没有列举的国家机关不得设立，宪法没有列举的权力，包括国家机关在内的任何主体都不得行使。”

(二) 构建宪法解释程序机制

当前，我国宪法解释工作难以正常开展的主要原因是缺乏一套可操作的程序机制，导致我国宪法解释工作无所遵循。因而，要保证我国宪法解释工作的常态化开展，我们就必须制定《宪法解释程序规定》，对宪法解释的启动、起草、审核、审批、公示等作出明确规定，以形成一套健全的宪法解释程序机制。具体言之: 一是宪法解释的启动。宪法解释的启动应包括主动启动和被动启动两种，即全国人大常委会可以根据工作需要主动对宪法作出解释，也可以基于一定主体的书面请示、请求等被动对宪法作出解释。那么，这里的“一定主体”包括哪些范围呢? 参照《立法法》第99 条关于提出合宪性审查主体的规定，我们可以将有权提出进行合宪性审查要求的主体即国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会，再加上国家监察委员会，规定为有权提出进行宪法解释要求的主体，其一旦提出进行宪法解释的要求，全国人大常委会工作机构就应将该要求送全国人大宪法和法律委员会进行审查、提出意见。另外，我们可以将上述主体之外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民，规定为有权提出进行宪法解释建议的主体，其一旦提出进行宪法解释的建议，全国人大常委会就要进行研究，只有在必要时，才送全国人大宪法和法律委员会进行审查、提出意见。二是宪法解释草案的起草。如果全国人大常委会决定启动宪法解释工作的，就应由全国人大宪法与法律委员会承担宪法解释草案起草工作，这是由其工作职责决定的。全国人大宪法与法律委员会应当在调查研究的基础上提出宪法解释草案，并征求相关单位意见。三是宪法解释草案的审核。为了保证宪法解释工作的科学性和审慎性，宪法解释草案在报批前，还应交由全国人大常委会法制工作委员会进行审核，以避免出现一些漏洞或问题。四是宪法解释草案的审批。考虑到宪法解释工作的重要性以及全国人大常委会国家权力机关的性质，宪法解释草案的审批只能采取会议的形式进行，按照“多数决”的方式进行表决。此外，考虑到宪法解释一般具有和宪法同等的效力，因而，全国人大常委会在审批宪法解释草案时，就不应以立法程序所要求的“过半数”通过，而应以修宪程序所要求的“三分之二以上的多数”通过。五是宪法解释的公布。由于宪法解释具有普遍效力，因而，宪法解释的公布方式可以采取法律解释公布的方式，由全国人大常委会发布公告予以公布。六是宪法解释的生效。由于宪法修正案自其公布之日起生效，因而，宪法解释也应自其公布之日起生效。

(三) 进一步明确宪法解释的效力

一般说来，宪法解释具有和宪法同等的效力，这是世界各国的例行做法。但是由于我国修宪权和宪法解释权的主体不同，前者主体为全国人大，后者主体为全国人大常委会，如果赋予宪法解释和宪法同等效力，就很可能会出现全国人大常委会事实上侵犯全国人大修宪权的问题。因为宪法解释可以弥补宪法缺陷或对宪法做扩大解释，这样就达到了事实上修改宪法的果。而修宪权作为制度化的制宪权，只能由全国人大行使，“除全国人民代表大会外，任何其他国家机关包括全国人大常委会在内都无权修改宪法。”那么，我们应如何解决这一矛盾或冲突呢? 我们认为，可以通过进一步明确宪法解释效力的途径来解决，如果我们将宪法解释效力定位为一种特殊位阶，使其低于宪法、高于普通法律，则上述问题便迎刃而解。也有学者持类似观点，如秦前红教授指出: “根据宪法解释的性质与宪法规范的功能，宪法解释效力应处于特殊位阶，是一种综合性的效力体系，其效力低于宪法典，高于普通法律。”韩大元教授不仅肯定了这种观点，而且认为将宪法解释效力定位于一种特殊的效力即“低于宪法而高于普通法律”，具有一定的合理性，“一方面可以保证宪法解释受到宪法典的约束，不损害宪法典的权威，使宪法解释获得正当性和合法性; 另一方面，又可以使宪法解释能够成为裁决普通法律及宪法性法律合宪性的上位规范，使宪法的精神实质能够通过宪法解释得到贯彻落实。”

“我们讲宪法，必须要讲宪法的实施，并且要始终强调这一点。我们光讲 1982 年宪法制定得多么好、多么完善，是不够的，我们还要经常问问宪法实施了多少，还需要从哪些方面去努力实施。这是我们每位同志的责任。不要幻想制定了一部好宪法，就会自然而然带来法治。这是远远不够的，宪法还需要我们艰苦努力地去实施。”特别是在改革开放四十年后的今天，我们正面临一个新的机遇和挑战的时候，加强宪法实施，凝聚宪法共识，以宪法保障改革的重要性就更为突出。必须注意的是，我国宪法实施面临的困难和问题是十分艰巨复杂的，有些甚至是其他国家从未遇到过的。但这些绝不应成为我们不实施宪法甚至拒绝实施宪法的理由，相反，更应将其作为我们实施宪法的动力源泉，因为这些困难的存在有时恰恰说明了宪法实施在我国的重要性和必要性。正如习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中指出: “保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现。只要我们切实尊重和有效实施宪法，人民当家作主就有保证，党和国家事业就能顺利发展。反之，如果宪法受到漠视、削弱甚至破坏，人民权利和自由就无法保证，党和国家事业就会遭受挫折。