科研论文

我国机动车污染防治法律问题初探

发布时间:2019-11-17

原文载于《法学杂志》2019年第11期。


摘    要:动车污染从根本上伴随着机动车及相关产业发展过程中的政府监管与市场失灵而产生,并日益成为我国大气污染的主要来源之一。目前,机动车污染防治法律体系虽已初具规模,但仍存在可操作性不足、缺乏对相关利益冲突的有效平衡、实施效益较低等较多不足。着眼于机动车污染防治问题的根本解决,应当在厘清“机动车产业发展与环境保护”“政府、企业和消费者”“油路车”等机动车污染防治各利害因素间关系的基础上,探索建立国家专门立法、区域协同立法、地方精细立法相结合的立法模式,加强机动车污染防治的法律制度供给。同时,建立起覆盖机动车污染防治油、路、车各环节的新型执法机制,填补我国机动车污染防治的执法监管空白。

关键词:机动车污染防治; 环境保护; 经济发展; 协同治理; 制度构建;

Probe into the Legal Problems of Motor Vehicle Pollution Prevention in China

Meng Qingyu

Abstract:

Motor vehicle pollution is fundamentally accompanied by government and market failures in the development of motor vehicles and related industries,and has increasingly become the main source of air pollution in China. At present,although the legal system for motor vehicle pollution prevention and control has begun to take shape,there are still many deficiencies such as insufficient operability,lack of effective balance of relevant conflicts of interest,and low implementation efficiency. Focusing on the fundamental solution to the problem of prevention and control of motor vehicle pollution,it should be based on clarifying the relationship between the various factors of motor vehicle pollution prevention and control,such as “motor vehicle industry development and environmental protection”,“government,enterprises and consumers”,and “oil road vehicles”. To strengthen the legal supply of motor vehicle pollution prevention and control,and explore the establishment of a legislative model combining national special legislation,regional synergy legislation,and local fine legislation. At the same time,a new law enforcement mechanism covering all aspects of motor vehicle pollution prevention and control of oil,roads and vehicles was established to fill the gap in law enforcement supervision of motor vehicle pollution prevention and control in China.

Keywords:

motor vehicle pollution prevention; environmental protection; economic development; collaborative governance; system construction;


作为近代机械制造蓬勃发展王冠上的明珠,机动车的发展在拉近距离的同时,也不断加速社会风险由技术风险向健康风险的转化,这种转化无疑给社会及其主体带来了物质与精神上双重的负面影响。据统计,2010-2017年,我国机动车保有量由2.1亿辆激增至3.1亿辆,同比增长47.6%,机动车污染物排放总量由4451.1万吨降低至4359.6万吨,同比下降2.09%。1但是,相较于燃煤污染、工业污染、扬尘污染等大气污染源治理力度不断增强,机动车污染正日益成为我国大气污染的主要来源之一,并引发诸多次生危害。其中,机动车排放的四种主要污染物是引发人体中枢神经损坏、大脑缺氧性伤害、呼吸道感染等疾病的重要诱因;机动车尾气中的氮气与氧气化合生成一氧化氮进而形成酸雨后将导致建筑物腐蚀与土壤损害,造成建筑物折旧与农作物减产;机动车污染防治引发的交通限行措施减少了商品与服务在市场中的流动频率,降低城市发展活力。目前,机动车产业的发展既面临“高速发展期”,又面临“矛盾增长期”,在带动经济增长的同时,加剧了与大气污染防治的矛盾。而机动车数量的增长引发大气质量恶化,并导致政府出台车辆限行措施,又激发了我国“第二台家庭用车”的消费市场,限行效果被快速增长的机动车数量所抵消,汽车增长、污染加剧与车辆限行之间的恶性循环正在我国轮翻上演,由机动车污染而产生的民生问题已经成为我们身处时代的民生困境。在现有科学技术、市场环境、管理水平等影响因素的制约下,机动车污染问题难以通过市场的自我调节实现质的突破。因此,加强机动车污染防治立法,建立机动车污染防治的有效应对机制,解决机动车污染防治中的执法瓶颈,理应成为我国破解机动车污染形势下民生困境的关键。

一、我国机动车污染防治的立法应对与现实阻滞

(一)我国机动车污染防治的立法嬗变

机动车污染防治作为大气污染防治立法的重要组成部分,起始于1987年《大气污染防治法》中有关机动车污染防治的原则性规定。1990年,原国家环保局联合公安部等部门发布的《汽车排气污染监督管理办法》成为我国汽车污染排放监管领域的首部专门性规定。1991年原国家环保局发布实施《大气污染防治法实施细则》,作出将机动车排气污染防治纳入行业质量管理的硬性规定,明确了相关主体法律责任。同年,《全国机动车尾气排放监测管理制度(暂行)》发布实施,对机动车尾气监测主体、各级监测机构具体职能、监测人员上岗要求等机动车尾气监测有关事项做出了初步规定。1995年《大气污染防治法》首次修订,针对机动车污染防治新增鼓励、支持生产和使用无铅汽油等相关规定。2000年《大气污染防治法》第二次修订,将机动车污染有关内容独立成节,并对机动车从生产到报废全过程所涉污染物排放作出全面规定。2009年原环境保护部针对机动车环保标志管理发布《机动车环保检验合格标志管理规定》。2013年商务部联合发改委、公安部发布《机动车强制报废标准规定》,规定了车辆强制报废的标准和措施,明确了实施强制报废的有关部门主体职能。2015年《大气污染防治法》第三次修订,增加对新生产机动车与在用机动车的检验、机动车检验机构、机动车污染相关信息公开、不合格机动车召回、城市人民政府根据大气状况划定限行区域等相关规定。2016年《节约能源法》第一次修正,规定了机动车能源使用过程中的燃料消耗限制标准,并鼓励老旧机动车的更新换代与财政补贴引导。2018年《环境保护税法》开始实施,针对机动车等流动性污染源暂时减免税款。2018年《大气污染防治法》修正,增加了对石油炼制企业和机动车燃油质量标准的规定,并赋予相关管理部门依据遥感等技术手段对行驶中机动车的排放状况进行监督抽测的权力。全面审视这一立法演进过程,我国机动车污染防治立法呈现如下鲜明特征和发展态势:

1.机动车污染防治在环境立法中的关注度不断提升。

机动车污染防治立法在我国经历了从无到有、由原则至细化的过程,从1987年《大气污染防治法》中仅对机动车污染进行原则性规定到2018年《大气污染防治法》在第四章第三节以“机动车船等污染防治”专节的形式予以规定,体现了立法者对于机动车污染防治重要性认识的不断加深。同时,机动车污染防治法律法规、相关配套制度措施和实施标准的规制范围,也由车辆自身逐步拓展到油、路、车及其他方面污染物的综合治理,体现出立法者关于机动车污染防治立法的认识逐步走向全过程、全要素及系统性。

2.机动车污染防治立法理念不断革新。

机动车关系着人民群众的正常出行与经济发展等方面的交流互通,仅设置禁止性条款并不符合现实矛盾的解决需要,机动车污染防治相关政策法律制度设置了越来越多的防止性、倡导性条款,机动车污染防治由以“治”为主发展为“防”“治”结合、预防为先,治理措施由单一的命令控制向发放新能源车辆财政补贴、新兴技术手段运用等综合措施并举发展。在环境权观念的促动下,立法机关的环境保护意识不断提升,机动车污染防治的立法理念实现了从保护人类私权益向实现对环境资源自身的保护为中心的方向转变。2预防措施的制度设计与实施路径由机动车污染防治各主体的单向运作模式演变为建立在分析机动车污染相关集体与个人的策略性行为、地方政府的政策创新及中央政府的政策调试等基础上的各主体多向互通模式。3

3.机动车污染防治罚则愈发富有刚性。

对比分析历次修改的《大气污染防治法》的机动车污染法律责任:一是机动车污染的法律责任条款数量不断增加,从1987年《大气污染防治法》中未针对机动车污染专门设置法律责任增长至2018年《大气污染防治法》的9条;二是机动车污染的法律责任种类不断增加,从1987年《大气污染防治法》中将机动车污染法律责任同其他污染物法律责任以原则性条款的方式予以规定到2018年《大气污染防治法》中针对机动车污染防治在第109条第1款和第2款、第110条第1款等条款中设置“组合拳”式的罚则;三是机动车污染的阶梯式处罚设置不断增加,2018年《大气污染防治法》第109条到第112条阶梯式处罚设置,必将对机动车污染起到打击与保护、惩罚与预防的双重功效;四是2015年《大气污染防治法》针对机动车污染防治特点创设了多种身份罚则,例如,在第109条中设置“停止生产特定型号机动车”身份罚,在第110条中设置“没收销毁特定型号机动车”身份罚。4

(二)机动车污染防治法律实施的现实阻滞

由于法律在实施过程中极易对社会主体、运行规则、社会资源等要素产生依赖并继而受其干扰,因此法律能否在实施过程中遵循其应然之初衷,实现其实然之目的,使法律成为现实而非“神话”便成为检验我国机动车污染防治现行法律制度的重要标准。通过梳理机动车污染防治的立法进程,不难看出机动车污染防治立法通常与机动车发展形式、大气污染治理路径等存在紧密联系,对机动车污染防治法律实施评价还需结合现行机动车污染防治法律体系和机动车污染防治现状等因素进行综合考察与评价。

1.机动车污染防治法律的可操作性不足。

我国的机动车污染防治法律原则性内容较多,规则性内容较少,各地区的机动车规模、产业结构、地理环境等因素不同容易导致上位法实施的可操作性大打折扣,很难匹配当前机动车污染防治需要。例如:《大气污染防治法》仅就机动车检测维护制度(I/M制度)规定了定期检测原则、检测维修机构应具备相应资格以及相关部门的监管义务,对于检测人员素质、检测维修标准和设备质量等重要事项未作具体规定。此外,尽管《大气污染防治法》为行政机关开展机动车污染防治执法提供了法律依据,但在具体工作中,各自的职责权限仍需进一步细化。例如,根据现行法律规定,基层生态环境部门是机动车污染防治的首要责任主体,交通、住建、公安等部门在必要时予以协同配合。但在具体实施过程中,“必要”如何界定,在哪些状态下由谁予以配合等一系列问题,均未在法律中予以明确,导致执法环节协同乏力,秩序混乱。

2.机动车污染防治法律缺乏对相关利益冲突的有效平衡。

机动车污染防治关涉多方利益关系的协调与衡平:诸如机动车污染防治措施存在经济发展与环境保护、环境权与出行权等关系间矛盾;公众、车企等相关利益主体对制度设计过程的参与度较低,制度缺乏对公权力与私权利主体的博弈机制设计;消费者虽然存在于机动车污染防治的各利益冲突环节,但力量相对薄弱,很难在与政府、企业的利益博弈中成为优势。这种立法、执法过程中公众参与的不畅通、不充分,导致相关制度在实施过程中常常出现偏离立法目的等现实情境。尽管不同的法律实施方式可能实现基本相同的实施效果,但为此付出的代价以及获得的社会认同却不尽相同,而实现自愿遵从的最大化与国家强制的最小化无疑是最理想的法律制度设计方案。5

3.机动车污染防治法律的实施效益较低。

从效益角度看,法律的实施效果评价应当综合考量执法和司法机关在制度实施过程中所投入的资源数量、案件处理结果是否使被保护法益得到最大程度的恢复以及侵害实施人是否受到相应处罚等多种因素。6具体到机动车污染防治法律实施,机动车污染防治工作虽获有效推进但部分问题仍未得到根本解决,体现在我国机动车污染成因的结构性问题突出,部分地区能源结构调整不到位、路网结构布局不科学、运输结构发展不合理;部分配套法规和标准制定工作滞后,机动车污染防治立法留有空白,机动车维修上路等多项标准有待制定;机动车污染和油品质量监管不到位,机动车数据、汽(柴)油、车用尿素等造假问题突出。7可见,尽管我国近年来在机动车污染防治各领域法治环节投入较大,但机动车污染防治的提升空间逐渐缩小,机动车污染防治的压力不断加大,诸多影响机动车污染防治法律实施效益不佳的问题仍亟待解决。

二、机动车污染防治中的主要矛盾关系辨析

机动车污染防治作为一项系统性综合治理工程存在着错综复杂的矛盾体系。其中,机动车产业发展与环境保护之间的矛盾关系是“经济发展与环境保护关系”在机动车污染防治领域的特殊性转化,属于主要矛盾;政府、企业和消费者分别代表着机动车污染防治首当考虑的不同利益,协调好其间关系,求得最大公约数,是有效开展机动车污染防治工作的前提;而实现“油—路—车”的全面统筹治理,是进一步强化机动车污染防治的标志与重要手段。因此,理顺各主要矛盾关系对机动车污染防治具有关键作用。

(一)机动车产业发展与环境保护之间的关系

生态环境是人类生存的基础,更是经济发展必不可少的资源条件,如何维护环境利益,最大程度地改善环境利益增长空间是各国政府必须面对的重要课题。目前,我国机动车污染形势严峻,机动车产业发展与环境保护间矛盾突出,经济发展已经超越了以往单纯追求建设机动车工业强国的需要,社会矛盾已经由解决民众私家车需求转变为减少机动车污染对大气环境的损害,民众对于实现机动车产业绿色发展的呼声不断加强。这一形势不仅反映出我国机动车产业发展已经实现了从初级阶段向中高级阶段的迈进,也反映出由于机动车及相关产品在生产、使用过程中消耗了大量的环境利益,致使环境利益的供求出现失衡。对此,我们应当统筹好“绿色”与“发展”的对立统一关系,走出一条生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展之路。8基于此,机动车产业发展应当将环保摆在优先位置,破除“唯GDP至上”主义侵扰,加快新能源车辆、清洁能源等研发,实现全方位生态保护基础上的生产发展,禁止“一刀切”式的关停措施,积极运用好“绿色发展”理念的辩证法,实现矛盾主体在发展过程中的相互融合。

(二)政府、企业与消费者之间的关系

在机动车污染防治进程中,政府、企业和消费者三者相互独立、相互影响。政府是机动车污染防治的责任主体,承担着政策的制定与实施等主要功能,直接影响着其他主体的行为选择。我国新《环境保护法》《大气污染防治法》进一步强化了机动车污染防治的地方政府职责,但在实际工作中普遍存在机动车污染防治制度供给不足、监督执法行为失当、区域与部门协作不到位等问题。目前,对于机动车污染防治,各地政府主要采取的仍然是限行、摇号上牌等传统防治措施。其中,机动车限行措施不仅牵涉国家公权力对公民私权利的干预问题,而且使消费者普遍享有的两项权利———财产权与环境权陷入矛盾对立。在政府对企业采取的措施中,仍沿袭以“堵”为主,以“疏”为辅的行为模式,往往是只管提出要求、划定期限,而不是给予产业发展以科学指导,难以充分调动企业参与污染防治的主动性和积极性。为此,政府在平衡公权力与私权利、企业发展与环境保护等矛盾关系时,应当履行其包括制度供给、决策听证、产业引导、财政支持等义务,9在机动车污染防治过程中民主决策、科学施政,减少对企业与消费者的过度非难,完成政府由治理者向引路者的角色转变,引导建立起政府、企业、消费者三方良性互动的机动车污染防治环境。

企业分布于机动车污染防治的“油、路、车”等多个环节,既是机动车污染的源头防治主体,也是市场中不合格商品的主要供应者,对机动车污染防治制度的实施响应结果直接影响着机动车污染防治立法的未来走向。同时,企业与消费者之间存在着最直接的经济利益关系,对消费者存在卖方义务,也是政府影响消费者消费行为的实施工具。企业作为各主体之间的衔接点,在无法积极履行法律义务、有效配合政府政策和着力打造消费者信赖产品的情况下,机动车污染防治的三角主体间便无法形成稳固有效的协同关系,导致机动车污染防治措施事倍功半。因此,为有效实现主体间的纽带功能,企业应积极投身于机动车大气污染防治的各个环节,由被动接受变为积极参与,由政策的承受者变为政策制定的参与者,提高对政府政策的敏感度,提升与消费者的亲密度,加快新能源汽车、清洁能源等符合市场需求、政策导向商品的研发力度,通过最小的环境消费获得最大的市场利益。

对于消费者而言,一方面,他是各主体间博弈的受益者。因为在机动车污染防治工作中,消费者承担着双重身份。首先作为市场主体,消费者基于其购买理性通常选择以最小的支出获得最大的产品回报,而政府和企业在机动车污染防治压力下不断加大新能源产品财政补贴、产品技术革新等利好措施,在这一过程中消费者将获得更多的产品选择空间与价格优惠空间。其次作为社会主体,机动车污染防治是实现大气环境得到有效治理的重要举措,是保障消费者作为公民所享有的生存发展权需要,在机动车污染防治中,大部分压力传导给政府和企业,民众过度依赖政府的机动车污染治理核心作用并把环境污染的责任归咎于企业,10使得政府和企业不断加大机动车污染防治力度,以保障民众的生存发展利益。另一方面,消费者也是贡献者。机动车限行、新能源汽车的有效推广等离不开消费者的积极响应与配合,消费者在机动车污染防治中为确保环境利益而让渡了部分出行权与自主选择权。此外,消费者的环境意识不断提升,环境维权的案例不断增加,与政府、企业等主体的协作默契程度不断增强,消费者的建议反馈对政府和企业发挥自身主体功能的导向性作用不断凸显。可以预见,消费者作为机动车污染防治的终端环节,在机动车污染防治进程中的重要性将不断增强,提升消费者的低碳出行与环境维权意识仍将成为未来机动车污染防治工作的重心。

(三)“油、路、车”之间的关系

机动车污染是机动车在行驶过程中汽(柴)油的完全或不完全燃烧产生的废气所致,污染成因涉及“油”“路”“车”三个方面。目前,机动车及相关零部件的污染控制技术逐渐成熟,黄标车治理已经实现全国范围内基本淘汰的既定目标,机动车污染防治政策法律制度已经实现对车辆从生产到报废的全覆盖,以车辆的“安全、环保、节能”为核心的一体化管理体系在我国初步建立。同时,基于机动车污染成因的综合性特征,实现车辆性能的充分发挥、污染排放的有效控制还离不开对“油”和“路”的长效治理。其中,车用油的品质直接影响发动机和尾气净化装置的运行效果;车用尿素质量影响选择性催化还原技术(SCR)对柴油车尾气排放中氮氧化物(NOX)的处理;道路拥堵致使机动车低速或怠速运行将导致机动车污染物超标排放。因此,为实现机动车污染的标本兼治,机动车污染防治工作应当统筹推进“油、路、车”各项工作,实现综合施策。目前,行政机关缺少对油品及车用尿素使用环节的执法监管,民营加油站点生产、销售不合格产品问题突出,车主私加不合格油品、尿素情况普遍。11相关部门应重点加强对民营加油站点的监管,严格对车用燃料和尿素的使用管理,对客货运大型车辆开展重点检查与实时监测,进一步推进国六标准的全国范围实施并科学筹划国七标准制定工作开展,从而刺激油品与车用尿素的新型产品研发与推广。

同时,道路交通不畅已成为城市发展过程中的通病,道路拥堵从本质上应归因于道路交通规划难以适应城市功能区发展需要、公共交通发展滞后于城市化建设步伐、智慧交通建设进程迟缓等多种缘由。许多城市在治堵过程中单纯地依靠修路与建路已无法适应拥堵背后的复杂症结,基于此,城市治堵不能仅将视线局限于路本身,必须统筹规划,多措并举,加快建设智慧和谐道路、大力发展绿色公共交通、积极提升公共交通文明,适时化解道路交通的梗阻,不断提高交通治理能力和水平。

此外,我国对车辆自身的污染防治虽起步较早,规制较多,但各环节还存在新车生产环保一致性检验清单尚未建立,政府日常监管乏力不稳,企业自律性不足;使用环节车主恶意拆除车辆污染控制装置(SCR)、车载诊断系统(OBD)等问题严重;机动车排放检测牵扯部门较多,生态环境部门执法独立性较差等诸多问题。因此,针对车辆自身的污染防治仍应当坚持各环节全周期监管原则,加快构建以信息公开为核心、排放标准为引领、数据互联共享为支撑、执法监督为保障的机动车环保管理新模式,12细化新生产机动车与机动车再交易过程的信息公开,加强对销售、车辆注册登记、二手车交易中的环保监管。

三、我国机动车污染防治法律制度供给的优化提升

法律制度作为一种社会资源,其供给状况直接影响着法律的激励、约束、配置等作用的发挥。而立法模式的科学与否,也直接关系着法律制度的创建与法治系统运行的效果。13目前,我国机动车污染防治需求与机动车污染防治法律实施现状呼唤着立法机关加强机动车污染防治法律制度供给,建立国家专门立法、区域协同立法、地方精细化立法相衔接的科学立法模式,以法律的形式确立机动车污染防治的总体原则与行事规则。

(一)国家关于机动车污染防治的专门立法

尽管机动车污染防治的相关制度内容随着《大气污染防治法》的四次修改已不断完善,但相关内容原则性较强,且未涵盖机动车污染防治的所有领域,无法满足机动车污染防治的现实需要。尽管尚有其他法律、地方性法规、规章等作为补充,但部门牵头立法模式和区域间协同立法不畅使得各法律法规之间仍有间隙,掺杂自身利益考虑。因此,在国家层面制定统一的机动车污染防治立法,进一步完善我国机动车污染防治法律体系,仍具紧迫性和现实性。从我国机动车污染防治立法的实际出发,在《环境保护法》《大气污染防治法》等国家立法的原则指引下,由国务院制定《机动车污染防治条例》,理应成为现阶段机动车污染防治立法的现实选择和可行方案。

《机动车污染防治条例》应当主要由总则、机动车污染防治和法律责任等部分组成。其中,总则部分应当规定机动车污染防治的宗旨、原则、各级政府及相关部门职责等内容。在机动车污染防治的原则上,结合机动车作为移动污染源存在保有量大、不易监管、关系群众出行、与经济发展密切相关等特点,应该着力因应越是基层地区加油站监管越空白、道路建设越简陋、执法力量越松懈等突出特点,结合省以下生态环境机构监测监察执法垂直管理制度改革以及推进基层整合审批服务执法力量改革,加强基层生态环境执法部门监管、执法队伍与配套设施建设,确保机动车污染执法的全流程、整链条和立体化。机动车的污染防治部分由机动车污染预防和机动车污染治理两大环节构成。对于机动车的污染预防,应当从生产销售监管、交通结构优化、运输结构调整等方面严格标准,先期规划,加强新能源和清洁能源车辆的推广应用,强调各地根据大气污染防治需要合理制定限行措施。而机动车治理环节,应当遵守“油、路、车”联动污染防治,将内容拓展至机动车及相关产品由生产到报废诸环节,并对加油站点监管、智慧交通建设、新车生产环保一致性检验、机动车检测维修、部门与区域间协同防治等重点内容作出详细规定。在法律责任的创设上,要以上位法为指引,并根据本条例具体内容增加机动车维修企业、相关国家工作人员等的法律责任。

(二)区域内关于机动车污染防治的协同立法

区域一体化发展既需要自然资源环境、区位环境、基础设施环境等硬环境,更需要法治环境、人文环境等软环境。14鉴于机动车污染具有复杂性、流动性等特征,探索推动机动车污染防治的区域协同立法,对于为实现交通一体化高质量发展提供良好的法律制度供给,可谓意义重大且紧迫。但是,区域内不同地方之间存在的经济发展不平衡、立法技术与观念不同步、立法协作机制不健全以及城市功能定位不一致等诸多现实问题,又明显地制约着机动车污染防治区域协同立法的有效开展,且现有的立法模式供给类型也无法通过简单的排列组合满足区域间协同立法的需要。15为此,区域间应冲破原有的立法模式,破除传统的部门与地区界限,通过构建区域人大立法联席会议机制,畅通立法草案的传输共议渠道,实现立法项目的共同聚焦,协商制定《机动车污染防治条例(草案)》,由各自人大启动立法程序通过,重点确保机动车污染防治立法在区域间实现适用范围、主要制度、防治措施、协同机制、法律责任等方面的有机统一。16其中,特别需要强调的是,要打通区域间机动车污染防治信息共享的“断头路”,按照统一规划、统一标准、统一监测、统一防治的总体要求,切实建立机动车污染的联防联治机制。同时,区域内各地方应当建立交叉备案制度,在区域协同立法框架下,各地在立法后除交由上级机关备案外,还要向区域内其他地方立法主体备案,审查该地方机动车污染防治立法是否存在抵触本地区利益或区域整体利益的条款,可向该地方立法主体或上级机关提出异议,要求立法协调。

(三)地方关于机动车污染防治的精细化立法

受到地理环境、产业布局、经济结构、城市规划等多种因素影响,各地机动车污染的严重程度、突出诱因、疏解措施等等要素呈现得并不相同。因此,具有立法权的地方各级人民政府可以立足本地实际,突出重点,着眼于当地机动车污染防治的特殊性进行精细化立法。

特别是具有省市两级立法权的河北省,根据地理环境等要素特征和机动车污染特殊性,各地可以开展进一步的差异化立法。其中,冀中南太行山沿线通道方向,包括石家庄、保定、邢台、邯郸市,为空气质量重点改善区,交通运输结构公路比重偏高问题明显,在立法中应突出本地区交通运输结构的改善和交通干线绕城运输及重型柴油车排放的管控。而中东部平原地区通道方向,包括唐山、廊坊、沧州、衡水四城市和雄安新区,为空气质量持续改善区。其间,唐山市机动车污染高于全省平均水平,应在立法中明确调整交通运输结构、优化机动车过境线路的重要性,制定京唐港、曹妃甸港禁止接受集疏港汽运煤炭等规定;廊坊市位于京津冀交界区域,应将机动车污染治理特别是过境重型柴油车管控作为立法重点;沧州市石油化工行业集中,应在立法中加强对于运油车等大型柴油车辆治理,加强道路、石油化工企业监管,加快绕城道路建设步伐;衡水市作为冀东南交通枢纽与滨湖生态宜居城市,应当将过境客货运输车辆作为机动车污染防治重点,并加快公共交通与城市慢行道路等基础设施建设;雄安新区应当借助高起点定位优势,建立机动车污染排放与油品质量的“雄安标准”,贯彻便捷高效低排放的绿色机动车发展理念,加快新能源汽车推广与充电桩等配套基础设施建设,利用智慧城市建设平台,提升城市道路与交通设备的智能化程度。

四、满足机动车污染防治需要的新型执法体系建构

机动车污染新问题往往伴随着产业发展、制度建设等新情况而产生,尽管机动车污染防治执法已经实现了对油、路、车等诸环节的覆盖,但尚未满足现实执法需要,执法环节仍然存在诸多漏洞。探索满足机动车污染防治需要的新型执法体系,建立或完善车辆全生命周期执法机制、油品和车用尿素的市场监管、道路交通执法的科学性建设是对实践中机动车污染问题的有效反馈和实现机动车污染防治法律信用得以存续的重要保障,有利于推进机动车污染防治工作的完善与发展。17

(一)完善车辆全生命周期污染防控执法机制

1.明确新车环保生产一致性检查的执法范围、方式和标准。

目前,生态环境部门开展新车环保生产一致性检查的自主性较强,执法过程缺乏明确的检查范围、方式和标准指引,对新车的随机性抽查也无法满足对车辆的整体性检验目的。因此,生态环境部门应当每年针对新车环保生产一致性检查制定《年度工作方案》,将产品类型、企业范围、检验项目等内容予以明示,必要时制定《专项工作方案》加以补充。同时,生态环境部门应当扩大新车环保生产一致性检查力度,增加集中检查次数,扩大抽检范围,实现对机动车设计、生产、销售、上牌等各环节的环保检查全覆盖。此外,生态环境部门应当依据各车型特征与现行机动车污染排放标准等制定新车环保一致性检查标准,科学确定合理误差,并针对检查不合格车辆制定具体的整改办法与监控措施。

2.转变报废机动车回收拆解的执法重点方向。

新《报废机动车回收管理办法》实现了对机动车“五大总成”部件的再利用解禁,构建了机动车报废零部件的追踪溯源流程。但是新法的实施实际上确定了新的主体间权利义务关系,需要监管部门革新监管理念,转变报废机动车回收拆解的执法重点方向。18因此,市场监管部门应当联合生态环境等部门基于质量安全、机动车污染影响、使用周期等要素制定报废机动车零部件回收标准,并在此基础上加强对回收企业的报废零件与再生零件的质量监管。同时,加强生态环境部门与报废机动车回收管理部门间的信息共享,将报废零部件(尤其是车载诊断装置、排气净化装置等零部件)的流向监管纳入生态环境部门职责,严厉打击私自交易报废车辆、利用报废零部件改装或拼装车辆行为,严防因释放报废车辆回收拆解市场而引发的次生污染危害。

3.提高机动车环保监督抽测执法力度与协同执法灵活性。

机动车的环保监督抽测主要依靠遥感监测和路检路查,截止2017年,各地建成260多套遥感监测设备,仅靠路检路查难以实现机动车污染的及时掌握和有力震慑。同时,生态环境部门实施机动车污染监督抽测需要在不同情形下与不同部门联合执法,难以保障执法效率与环境监管独立性。为此,生态环境部门应加强遥感监测设备建设步伐,加快机动车污染执法队伍构建,与相关部门建立常态化联合执法机制,实现执法人员与装备的整合利用,加强对机动车密集停放地的污染监督抽测,探索“生态环境部门取证、市场监管部门处罚”等多部门合作新模式。同时,提升生态环境部门执法的独立性与多部门联合执法的灵活性,针对超标排污车辆规定区域内肆意行驶、重型车辆进入限行区域等情况,赋予生态环境部门紧急执法权,降低超标排污机动车污染后果。

(二)完善油品及车用尿素市场监管的执法机制

1.提升对油品及车用尿素生产企业的执法力度与服务意识。

目前,部分地方炼油企业升级改造滞后,产油质量难以符合油品质量标准和机动车污染排放标准,车用尿素生产行业小作坊较多,部分产品尿素含量及杂质超标等问题突出。因此,相关部门应加强执法监管力度,以生产企业为突破口实施贯穿式执法检查,增加随机抽查频率,提升检查组成员中专家比重,提升监管队伍整体专业素质,扭住“进”“销”两个环节,严厉打击原材料进货不规范与销售给无油品批发经营渠道销售者等行为,加大对生产企业非法调和汽(柴)油及生产不合格车用尿素行为的处罚力度。同时,执法机关应转变执法理念,加强对企业的引领疏导,以国家油品质量标准为基础帮助企业建立规范化、体系化的企业产品质量标准体系;实现市场监督管理部门与生产企业的对接,加强业务指导,提高企业的质量监测检查能力;促进科研机构与生产企业的交流与合作,帮助企业突破技术瓶颈。

2.对油品及车用尿素销售环节实施分阶段执法部署。

“黑加油站”“流动加油站”等是不合格油品及车用尿素主要销售来源,这些站点多分布于乡镇等基层地区,执法力量薄弱,监管存在空白。为此,执法部门应进行分阶段执法工作部署,具体包括排查摸底、联合执法、建立长效监管机制等。19

3.弥补油品及车用尿素使用环节执法空白。

国家对油品及车用尿素的市场执法监管主要集中于生产、销售环节,使用环节市场监管乏力,目前仅有京津冀等部分地区对油品及车用尿素使用环节执法做出了相关规定,由于规定实施较晚,操作过程中仍有诸多不足之处。目前,针对油品及车用尿素使用环节执法应坚持重点导向,将大型客货车的柴油及车用尿素列为重点监管对象,将客运站、物流园区、工厂、建筑工地等列为重点监管区域,坚持实时监测与不定时抽测相结合原则,除入户逐车开展油品及车用尿素监督抽查外,要求营运客货车辆安装远程排放监控及定位系统,与生态环境、市场监管等部门实现联网,以确保实时监控。此外,相关部门在执法过程中应坚持依法行政原则、比例原则,科学制定抽检油品及尿素用量,如果抽检用量较大,应及时依市场价格给予补偿,减少官民冲突,降低车主损失。

(三)建立道路交通疏导的科学化执法机制

1.推进道路交通执法智慧化平台建设。

交通事故应急响应滞后、道路拥堵反应不及时、交通信息系统数据挖掘能力差等问题都深刻反映出执法部门对于道路交通拥堵缺乏智慧化解决方案。因此,以“大数据分析”等先进技术支撑,为道路执法队伍加装智慧化大脑刻不容缓。具体而言,公安交警部门应作为智慧化大数据平台主体,整合其它道路交通领域执法部门现有数据,构建道路交通执法云数据存储中心,该中心以“治堵”为目标,实现与生态环境部门机动车污染排放监测设备与道路机动车流量统计监测设备的联网,利用大数据技术将相关信息进行充分挖掘,将机动车污染排放与道路交通拥堵状况向执法人员与车主及时反馈,促使执法人员快速有效参与道路拥堵疏导,引导车主及时改变行车路线,避免大规模道路交通拥堵。

2.建立拥堵点治理改善滚动实施工作机制。

城市建设带来城市道路交通的动态变化,执法部门应建立拥堵点治理改善滚动实施工作机制,将工作计划与重点执法区域根据道路交通变化情况适时调整,以年度为单位、以大数据平台为依托,对各区域道路交通状况进行拥堵指数分析,根据数据的变化制定年度工作规划,对道路交通滚动开展拥堵微治理,根据拥堵规模及拥堵时间特点规划潮汐车道与潮汐车位,适时打通城市内部阡陌巷道,构建内部道路交通微循环体系。

3.提升道路执法队伍的专业化执法水平。

机动车污染执法应积极响应现阶段机动车发展、城市道路交通治理等方面发展趋势,将理论培训与执法演练相结合,要求执法人员熟练掌握机动车污染执法程序、机动车污染防治政策法律制度,适应机动车污染防治多部门联合执法常态,建立多部门联合执法演练机制。20通过组织授课、交流参观等形式加强执法人员对机动车机械构造、机动车污染物排放构成等专业知识的掌握,提高执法工作的科学性、有序性。此外,执法部门应转化执法思维,加强民众引导,鼓励民众积极参与机动车污染防治生态环境体系共建过程,强化社会监督,减少因执法引发的官民碰撞。

五、结语

近年来,从理论与实践上,我国从未停止探寻治疗机动车污染顽疾的良方,但并未打住机动车污染的“七寸”,机动车污染防治法律体系没有得到有效完善,执法建设尚留有空白,矛盾治理并未从根本上突破。在机动车污染的成因复杂性、后果严重性以及所涉利益的多样性等综合特征下,我国的机动车污染防治法律体系与执法体系应当不断地完善与革新,不断地进行调适,以适应接踵而来的机动车发展新趋势与污染防治新路径,并在此过程中牢牢把握机动车污染防治的重点矛盾关系,以此实现机动车污染防治法律体系与执法体系的骨架愈加牢固,内容不断丰富。笔者仅就当下机动车污染防治矛盾在立法、执法方面提出解决思路,就若干领域进行法律问题初探,未从机动车污染防治法治建设的整体层面进行分析,也并未对机动车污染防治的矛盾发展方向进行先期预判。可以预见,随着科技进步、产业转型与市场偏好等因素的不断改变,机动车污染防治矛盾也将随之转移,但只要牢牢扭住“矛盾梳理、依法治理、及时创新”这一逻辑思路,则机动车污染防治必将不断取得新成果。


注释

1参见《2018年中国机动车环境管理年报》,http://www.vecc-mep.org.cn/huanbao/content/944.html,访问日期:2019年2月1日。

2参见张旭:《我国环境犯罪立法的梳理与前瞻》,载《东北师范大学学报》2016年第4期,第98~103页。

3参见冯贵霞:《大气污染防治政策变迁与解释框架构建---基于政策网络的视角》,载《中国行政管理》2014年第9期,第16~20页。

4参见徐祥民、姜渊:《对修改<大气污染防治法>着力点的思考》,载《中国人口·资源与环境》2017年第9期,第93~101页。

5参见[美]昂格尔:《现代社会中的法律》,吴玉章、周汉华译,译林出版社2000年版,第35页。

6参见王红霞:《论法律实施的一般特性与基本原则---基于法理思维与实践理性的分析》,载《法律与社会发展》2018年第4期,第167~189页。

7参见栗战书:《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于<中华人民共和国大气污染防治法>实施情况的报告---2018年7月9日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第四次会议上》,载《中国人大》2018年第14期,第7~12页。

8参见习近平:《在哲学社会科学工作座谈会上的讲话》,人民出版社2016年版,第8页。

9参见王拓涵:《环境保护中的政府与公民社会:“从主导到合作”---一个研究述评》,载《天津行政学院学报》2012年第6期,第64~69页。

10参见谢秋山、彭远军:《政府、企业和公民:中国环境治理的责任困境》,载《天府新论》2013年第5期,第91~99页。

11参见《2018年中国机动车环境管理年报》,http://www.vecc-mep.org.cn/huanbao/content/944.html,访问日期:2019年2月20日。

12参见倪红、张亚、付云芳:《实施机动车综合管控措施防治大气污染》,载《世界环境》2018年第1期,第28~32页。

13参见孟庆瑜:《论京津冀协同发展的立法保障》,载《学习与探索》2017年第10期,第54~64页。

14参见夏锦文:《区域法治发展的基础理论研究架构》,载公丕祥主编:《法制现代化研究》(2013年卷),法律出版社2014年版,第58页。

15我国现有的立法模式主要由中央供给型与地方供给型组成,中央供给型是指在国家层面进行立法从而在全国范围内实施的立法模式,地方供给型是指有立法权的地区在《立法法》所规定的事项下进行立法以满足地方法制需要的立法模式。

16参见焦洪昌、席志文:《京津冀人大协同立法的路径》,载《法学》2016年第3期,第40~48页。

17参见刘长秋:《论环境执法建设与环境法的信用》,载《中国人口·资源与环境》2009年第3期,第50~53页。

18参见王心禾:《<报废机动车回收管理办法>修改亮点须执法加持》,载《检察日报》2018年5月8日第4版。

19孙友祥、汪烁:《环保服务市场化:趋势、困境与路径》,载《湖北大学学报(哲社版)》2017年第5期,第105~109页。

20参见《以提高执法能力为目标以维护群众环境权益为宗旨各地执法大练兵取得积极进展》,http://www.gov.cn/xinwen/2016-10/13/content_5118543.htm,访问日期:2019年5月2日。