以下文章来源于法学杂志 ，作者王勇
【作者】王 勇(河北大学法学院讲师）
【来源】《法学杂志》2024年第4期“青年法苑”
【基金项目】本文为河北省社会科学基金项目“民事诉讼跨区域集中管辖制度研究”（项目编号：HB22FX008）的阶段性成果
内容提要：环境资源民事案件跨区域集中管辖是人民法院对环境资源民事案件集中行使管辖权的一种形式，旨在通过建立与行政区划适当分离的管辖制度，促进对生态环境的整体性保护，提升环境审判质效，推进环境审判专门化，提高环境审判协同治理水平。但在环境资源民事案件跨区域集中管辖实践运行中反映出跨区域集中管辖程度不高、环境审判专门机构组织体系不健全、受案范围不规范及与普通民事诉讼管辖制度不相协调的局限，阻碍了集中管辖的有效展开和实质推进。我国未来环境资源民事案件跨区域集中管辖的建构应科学划定集中管辖司法辖区、建立健全环境资源法院组织体系、规范受案范围、合理协调与普通民事诉讼管辖制度的关系，由此留下的规范真空，则可通过指定管辖、巡回审判以及环境审判协作机制的适用予以填补。
关键词：环境资源民事案件；跨区域集中管辖；环境审判专门化
目次
一、问题的提出
二、环境资源民事案件跨区域集中管辖的实践审视
三、环境资源民事案件跨区域集中管辖的规则建构
四、结论
一、问题的提出
探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，是当前我国司法改革的一项重要内容。[1]由于环境资源要素具有流动性、系统性和整体性特点，环境资源案件呈现跨区域性、复杂性和专业性特征，[2]因而，环境资源案件实行跨区域集中管辖和探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度改革的内在要求相一致。为贯彻落实司法管辖制度改革总体要求，有效审理环境资源案件，最高人民法院印发的《关于全面加强环境审判工作为推进生态文明建设提供有力保障的意见》（法发〔2014〕11号）提出“探索建立与行政区划适当分离的环境资源案件管辖制度”，最高人民法院发布的《关于深入学习贯彻习近平生态文明思想为新时代生态环境保护提供司法服务和保障的意见》（法发〔2018〕7号）进一步提出“持续推进环境资源管辖制度改革，探索将跨省级行政区划等重大环境资源案件纳入跨行政区划集中管辖范围”。围绕最高人民法院关于环境资源案件管辖制度改革部署，各地法院积极推进环境资源民事案件跨区域集中管辖实践探索。从目前地方实践探索来看，环境资源民事案件跨区域集中管辖改革取得了一些成效，但也暴露出跨区域集中管辖程度不高、环境审判专门机构组织体系不健全、受案范围不规范及与普通民事诉讼管辖制度不协调等问题。2023年，第十四届全国人民代表大会常务委员会将环境法典编纂纳入立法规划一类项目并正式启动环境法典编纂工作，立足于生态环境法律责任的特殊性、专门性，学术界普遍认为环境法典编纂中应确立以环境司法专门化为核心的诉讼解决机制，建立生态环境司法机构、生态环境案件与跨行政区域案件的专属管辖和集中管辖制度等。[3]鉴于此，须对环境资源民事案件跨区域集中管辖予以规范化、制度化建构，以推动其朝着更加精细化、实质化方向发展。
环境资源民事案件跨区域集中管辖有其制度成因，对应环境资源要素及其纠纷特点与集中管辖运行机制的内在耦合性。既有研究不够深入，在方法上，以理论分析为主，尚缺乏实证考察。[4]在内容上，局限于对某个重点区域、流域的环境法律实践问题进行探讨，未有理论层面的深层次剖析；[5]或侧重于环境司法专门化、司法协同治理等层面的研究，对跨区域集中管辖缺少体系思维的研究。[6]立足规范文本和司法实践，下文将在剖析环境资源民事案件跨区域集中管辖在实践运行中的局限并揭示其成因的基础上阐释其运行机理，并以此为导向尝试对存在的问题提出规则建构。
二、环境资源民事案件跨区域集中管辖的实践审视
在环境资源案件管辖制度改革的总体要求下，各地法院积极开展了不同形式和程度的环境资源民事案件跨区域集中管辖实践，但囿于我国现行法未对环境资源民事案件跨区域集中管辖制度进行特别设计，环境资源民事案件跨区域集中管辖运行机制不健全，地方集中管辖规则存在一定的差异性和“碎片化”，致使其在实践运作中暴露出一定局限性。
（一）跨区域集中管辖程度不高
生态环境是一个完整的巨大系统，由大气、水、土壤、动植物与生态系统服务等环境资源要素相互影响、相互作用而共同组成，并与地理空间内的社会、经济、文化等因素有机融合而形成统一的整体。[7]因此，环境司法应以生态环境整体性保护为主要目标，但由于各地环境资源民事案件跨区域集中管辖程度不高，造成了生态环境保护整体性的分离。
第一，目前环境资源民事案件跨区域集中管辖的实践主要是由各省（自治区、直辖市）高级人民法院以批量式指定管辖的方式对案件进行跨市、县行政区集中管辖，如河南省高级人民法院确定全省18个基层人民法院挂牌成立环境资源法庭，由其集中管辖全省范围内的应当由基层人民法院管辖的环境资源民事案件。[8]然而，由于环境资源要素具有流动性，环境问题可能在省域内发生、扩散，并蔓延到省际间。省际间的不同行政区法院对跨区域环境损害案件同时获得管辖权，当事人基于同一法律事实向不同法院起诉，易引发管辖权争议和重复起诉问题。若按照民事诉讼法规定的管辖权冲突解决规则，由最高人民法院通过指定管辖方式确定管辖法院，不仅会增加最高人民法院的工作负担，而且指定管辖程序烦琐、耗时，从而影响环境审判效率，增加当事人诉累，造成司法难以高效地解决纠纷。同时，由于不同行政区的生态环境要素结构、资源禀赋、经济发展程度不同，各个行政区对环境司法保护的需求、层次和方法具有差异性，使得不同行政区法院的环境审判理念、裁判标准等难以协调，甚至管辖法院往往会因夹杂地方利益而不能公正行使审判权。因此，当最高人民法院指定某省区人民法院管辖省际冲突案件时，一省区人民法院对另一省区人民法院的判决可能存在一定抵触情绪，从而加剧了案件审理难和执行难。[9]由此，目前环境资源民事案件跨区域集中管辖的实践在一定程度上割裂了生态环境保护的整体性，导致不同行政区环境司法救济不平衡，也不利于实现生态环境整体分配正义。[10]
为破解省际环境资源案件审判中的难题，已有区域开始探索环境资源案件省际集中管辖。如为服务保障京津冀协同发展，最高人民法院印发的《关于为京津冀协同发展提供司法服务和保障的意见》（法发〔2016〕5号）提出，将特定类型案件的集中管辖或专门管辖作为区域司法协作的试点内容。据此，在2016年9月召开的京津冀环境资源审判工作联席大会上，三地法院签署《京津冀环境资源审判协作框架协议》，并授权河北法院集中管辖京津冀省际间的环境资源案件，这为京津冀协同发展提供了环境司法保障。[11]不过，目前环境资源民事案件跨区域集中管辖的实施主要以“框架协议”“备忘录”“意见”等协作协议的形式来助推，协作协议框架性、原则性、倡导性内容规定居多，具体协作方式、责任约束与法律强制力保障缺乏规范规定。例如，三地法院管辖争议解决机制、重大敏感案件识别通报机制还不完善，[12]从而使协作整体上呈现一定的松散化特征，导致集中管辖效果不具有确定性、稳定性和连续性。
第二，易造成更为集中、突出的地方干预司法隐患。环境资源要素在同一生态系统或功能区内具有流动性，因环境问题而引发的损害具有外溢性和跨区域性。由于不同行政区的环境资源要素具有功能多样性，不同行政区所面对的环境问题和压力存在相应差异，不同行政区政府对经济与环境关系的理解和行为选择具有差别，[13]这使嵌入地方治理体系的法院在一定程度上受制于这种差序化的利益格局。而当前环境资源民事案件跨区域集中管辖主要是通过扩大部分地方法院管辖行政区域范围的方式来实现，其运行基础仍依赖于传统的以行政区划为单位的诉讼管辖格局，运行机制仍受制于固有的条块型司法管理体制与属地化配置的司法权格局。[14]例如，重庆市高级人民法院指定辖区5个基层人民法院集中管辖市域内应由基层人民法院管辖的一审环境资源民事案件，指定重庆环境资源法庭（设置于第五中级人民法院）管辖市域内应由中级人民法院管辖的环境资源民事案件。[15]
当其他行政区的环境资源民事案件集中于某一行政区人民法院管辖时，该集中管辖法院会因司法辖区范围扩大而使审判权力大为增加。不过，由于环境损害及风险连带共生，邻近区域可能存在竞争性发展动机，相邻区域不可避免地会产生利益冲突，这易使受制于当地政府的集中管辖法院审判时自觉或不自觉地偏向本地当事人，造成诉讼主客场现象。[16]因此，当前环境资源民事案件跨区域集中管辖实践使地方政府与集中管辖法院形成了新的利益链条，催生了新的地方保护主义形态，并使集中管辖法院极易陷入地方保护主义的围堵。
（二）环境审判专门机构组织体系不健全
环境资源民事案件具有专业性、复合性特征，法官审理案件时不仅要熟悉民事法律，又要精通环境资源保护法律，还须具备环境科技背景知识。[17]为破除环境审判专业壁垒，各地通过设置环境审判专门机构实施跨区域集中管辖，以提高审判专业化水平，但其在实践运行中仍显不足。
第一，环境审判专门机构设置规范性与整体性不足。在推进环境审判机构专门化建设中，各地法院相继成立了环境资源审判庭、人民法庭（环境保护巡回法庭）、环境审判合议庭（审判团队）等专门机构。[18]但从目前运行来看，由于环境审判专门机构设置未遵循统一的标准或模式，其称谓、组织形态及其司法人员水平存在差异，致使其所发挥的审判功能也大相径庭。[19]同时，环境审判专门机构数量激增，但各地社会经济结构、环境保护状况不同，有的审判庭审理案件水平不高、效果不好；有的受案量较少，缺少必要的案件支撑，从而造成环境审判专门机构布局与现实需求不匹配的问题。[20]如2020年以来，广东法院环境资源一审案件受理数呈逐年下降态势，[21]为此，广东省高级人民法院规定跨地级市区域环境私益诉讼案件不再实行集中管辖。[22]此外，有的省份只在基层人民法院设置环境审判专门机构，针对其上诉案件又回归到了普通中级人民法院管辖，这难以符合环境资源民事案件专门审判的两审终审制要求。例如，湖南省高级人民法院规定湘江、洞庭湖等7个环境资源法庭（设置于7个基层人民法院内）跨区域集中管辖典型环境资源民事案件，不服环境资源法庭所在法院审结的一审民事案件，上诉于相对应的中级人民法院。这些中级人民法院没有专设环境资源审判庭，而是由行政审判庭集中管辖环境资源民事案件。[23]
第二，从建制方式来看，环境审判专门机构呈现较强的地方化。当下环境审判专门机构基本上是通过在普通法院、专门法院内设立环境资源审判庭，或加挂“环境资源审判庭”牌子的方式设置，还有法院通过在内部设立综合审判庭、环境资源审判合议庭或指定某一审判业务庭来集中管辖环境资源民事案件。比如，甘肃逐步在全省形成了以省高级人民法院环境资源保护审判庭为“点”，林区中级人民法院及所属林区基层人民法院为“线”，矿区人民法院及各市（州）所在地基层人民法院专门合议庭为“面”的集中管辖模式。[24]该环境审判专门机构建制方式可在利用现有审判资源基础上对环境审判机构灵活地设置，不过，这些成立后的环境审判专门机构没有真正突破传统的以行政区划为基础的司法管辖体制，而环境资源民事案件处理结果与地方社会经济发展联系密切，这些环境审判专门机构审理案件时往往无法从根本上杜绝地方保护主义的消极影响。[25]同时，将大量环境资源民事案件集中在部分地方法院势必会加重其审判负担，影响到其对其他案件的审判效率。此外，利用现有专门法院实施环境资源民事案件跨区域集中管辖具有跨行政区设置、人财物基本不受制于地方的优势，但其设置布局存在区域间非均等化的问题，如铁路运输法院大多坐落于省会城市，对于较为偏远的地区则司法资源配置较少，从而使其在区域内产生司法资源配置的薄弱与空白地带，造成当事人的诉累。[26]
第三，环境审判队伍的专业力量有待加强。我国环境问题在社会经济快速发展中日益累积，自然因素与人为因素交叠，因此引发的环境民事纠纷往往蕴含着复杂利益诉求和多元价值冲突，涉及多重法律关系或复杂法律要素，这使环境资源民事案件具有复合型特征。[27]同时，环境资源民事案件审判存在着一些特殊的程序规则、裁判机制及执行方式等要求，且案件裁判的作出往往需要环境科技知识的运用，这使得案件审理具有专业性要求，如污染物及其证据的认定、环境损害因果关系和损害后果定量的判定及生态修复的方案、实施及验收等。这些不仅需要环境法律专业知识，还需要通过环境科技手段运用才能得出科学结论，而普通民事审判机构因职能分工和封闭运行难以公正高效地审理案件。[28]从目前环境审判法官配置看，由于环境审判专门机构多是在普通法院内设立，或与其他审判庭合署办公，环境审判法官主要是从其他审判业务庭调整到环境审判岗位，其在环境法治、环境科学和环境治理等方面的知识、经验普遍欠缺，且有的法官流动性大、不固定。[29]因此，相对于环境审判实际需要，现有法官配置及其司法能力尚不能支撑环境审判专业化的需求，削弱了集中管辖的实效，也不利于案件裁判的公正与权威。
（三）受案范围不规范
要有效发挥环境审判机构的专门化作用，应妥当确定其受案范围。通过梳理各省高院关于环境审判机构受案范围的规定发现，各地存在受案范围不统一的问题。例如，内蒙古自治区高级人民法院规定跨区域集中管辖的民事案件范围为探矿权纠纷、采矿权纠纷、探矿权转让合同纠纷、采矿权转让合同纠纷、排污权交易纠纷、用能权交易纠纷、用水权交易纠纷、碳排放权交易纠纷、碳汇交易纠纷、环境污染责任纠纷、生态破坏责任纠纷、环境民事公益诉讼12种环境资源民事案件。[30]这些案件类型涉及《民事案件案由》中的用益物权纠纷（2种）、合同纠纷（7种）以及环境污染责任纠纷、生态破坏责任纠纷、环境民事公益诉讼。而云南省高级人民法院规定跨区域集中管辖的民事案件范围为供用电合同纠纷、供用水合同纠纷、供用气合同纠纷、供用热力合同纠纷、环境民事公益诉讼、生态环境损害赔偿纠纷、大气污染责任纠纷、水污染责任纠纷、噪声污染责任纠纷、光污染责任纠纷、土壤污染责任纠纷、电子废物污染责任纠纷、固体废物污染责任纠纷、放射性污染责任纠纷、其他环境污染责任纠纷和生态破坏责任纠纷、探矿权纠纷、采矿权纠纷、取水权纠纷、养殖权纠纷、捕捞权纠纷、用能权交易纠纷、碳排放权交易纠纷、碳汇交易纠纷、排污权交易纠纷、探矿权转让合同纠纷、采矿权转让合同纠纷、中外合作勘探开发自然资源合同纠纷27种环境资源民事案件。[31]这些案件类型涉及《民事案件案由》中的用益物权纠纷（5种）、合同纠纷（11种）、环境污染责任纠纷、生态破坏责任纠纷、环境民事公益诉讼。
通过比较发现，内蒙古与云南对集中管辖案件范围的规定存在差异，这种差异可能是两地对环境资源要素及其对社会、经济、文化影响的认识不同，从而出于生态环境地域特点及司法保护需要的考虑作出的不同规定。这多少可以应对统一法律滞后性与各地实践发展性之间的矛盾，有其合理性所在。然而，此种差异不应成为常态并被固化，否则会给地方保护主义干扰司法审判带来机会，导致司法地方化抑或司法不公现象的发生，也给生态环境整体性保护带来阻碍。[32]还需指出的是，《民事案件案由》中规定的环境污染责任纠纷包括8种案件类型，而云南省高级人民法院除此之外还将“其他环境污染责任纠纷”作为环境污染责任纠纷的兜底案件类型，这至少表明其意在强化对环境污染类案件的集中管辖。
环境资源民事案件跨区域集中管辖作为对普通民事诉讼管辖制度的补充，应明确其与普通法院之间管辖环境资源民事案件的界限，否则可能会使二者在受案时发生重叠与冲突。然而，有的地方对受案范围的规定采用较为宽泛的“涉环境资源”的表述，未对具体受案类型予以明确。比如，甘肃省高级人民法院规定集中管辖的环境资源民事案件为“涉矿产、大气、水、土壤等环境资源类民商事案件，但争议焦点并未涉及原生态的、纯自然的环境资源的案件除外”。[33]显然，该受案范围的规定较为抽象和模糊，或许是为追求集中管辖要尽可能地覆盖环境资源民事案件类型，但环境资源要素是流动的、系统的，因同一环境问题而引发的民事纠纷往往跨多个行政区，若集中管辖案件范围不确定，易使不同法院之间对其的理解出现差异，从而引发管辖权不明或分歧的问题，不利于当事人选择受诉法院。[34]
（四）与普通民事诉讼管辖制度不相协调
囿于环境资源民事案件跨区域集中管辖缺乏法律明确规定，其与普通民事诉讼管辖制度不能有效协调。同时，实施环境资源民事案件跨区域集中管辖的司法协作机制未能与集中管辖改革相适应，使其在实施过程中出现了一些新情况、新问题。
第一，与普通民事诉讼管辖规则缺乏协同配合。目前，环境资源民事案件跨区域集中管辖的实施是通过批量式指定管辖方式对民事诉讼法定管辖权进行再分配的结果，这种调整具有提高审判效率、保障司法公正的作用，但隐性的危险是该分配过程易突破民事诉讼管辖规则限制，使实际的案件管辖权配置与法定民事诉讼管辖规则产生矛盾，从而引起案件诉讼结构的混乱。[35]这主要体现为，环境审判专门机构对案件产生专属管辖权，即具有优先性、排他性与强制性的管辖效力，当事人通过协议选择管辖法院的权利受到约束。如江苏省高级人民法院明确规定环境资源民事案件由集中管辖法院管辖，其他普通法院不再受理。[36]但专属管辖制度是立法决定事项，而现行跨区域集中管辖多是各省高级人民法院通过发布通知的方式加以规定，且常有更新和替换。因此，目前实践中环境资源民事案件跨区域集中管辖所产生的专属管辖效力不具有法定性，也无法对抗当事人间的管辖协议，否则将影响程序规则的权威，违背法的秩序价值。[37]此外，由于《民事诉讼法》仅区分级别管辖和地域管辖，不涉及集中管辖，因此，《民事诉讼法》第37条所规定的移送管辖规范意旨实际不包括集中管辖。[38]然而，当非集中管辖法院发现受理的案件不属于本院管辖的，是否可以向集中管辖法院移送？若对其不允许适用移送管辖的规范，则与环境审判专门化改革的目的相悖；若对其适用移送管辖的规范，受移送的集中管辖法院是否可以因地域或级别管辖再向其他集中管辖法院移送？这涉及对集中管辖性质的判定，而现行法未对其进行规定。
第二，有违民事诉讼管辖的“两便”原则。环境资源民事案件实施跨区域集中管辖后，案件发生地多与集中管辖法院地分离，案件发生地当事人与集中管辖法院地的区隔必然或多或少给当事人参加诉讼和法院审判带来不便与成本增加，这一定程度上削弱了确定管辖的“两便”原则。因此，为消解集中管辖给当事人参加诉讼和法院审判带来不便和负担加重的问题，需要构建集中管辖法院与非集中管辖法院之间的司法协作机制，以打通区域司法壁垒。然而，目前集中管辖法院与非集中管辖法院之间虽建有委托送达、代为调查、协助执行等司法协作机制，但其实施缺失制度性规范，加之配套的协作保障机制供给不足，实施集中管辖的司法协作存在形式化和不确定性问题，[39]从而造成环境审判分隔困局，使得生态环境整体性保护存在有限性问题。[40]
三、环境资源民事案件跨区域集中管辖的规则建构
环境资源民事案件跨区域集中管辖的实践运行反映出一定局限，制约了其功能的充分发挥。为推动环境资源民事案件跨区域集中管辖改革，并与未来“环境法典”相关制度设计保持整体协调，应从科学划定集中管辖司法辖区、建立健全环境资源法院组织体系、规范受案范围及与普通民事诉讼管辖制度协调方面对环境资源民事案件跨区域集中管辖提出规则建构。
（一）科学划分集中管辖司法辖区
为更大限度消解行政区划对生态环境整体性保护的局限，应进一步探索划定适合在全国范围内推行集中管辖的司法辖区，以实现对生态环境整体尤其是相邻地区生态环境危害予以全面统筹考量，维护生态环境整体公平正义。
第一，以生态系统或者功能区为单位划定司法辖区。生态系统或者功能区构成一个循环、互动的闭环，单一环境资源要素变化可能引发生态环境的系统性风险。这要求将生态系统或者功能区视为一个完整、统一的整体加以保护。[41]考虑到生态系统或功能区跨度且经过数量众多的省市，在管理上具有极大的复杂性，建立相应的生态系统或功能区管理机构进行统一的监督管理是合理的选择。鉴于此，《生态环境法典专家建议稿及说明》第9条提出“国家建立并实行重要江河、湖泊流域管理制度”。[42]在此意义上，关于环境资源民事案件跨区域集中管辖辖区的具体划定，应以生态环境整体性为基础，由最高人民法院会同生态环境部、自然资源部、水利部、交通运输部等相关职责部门在对国土空间内的生态系统或者功能区自然地理分布状况和形成状态摸排分析基础上，将整体国土空间划分为若干符合生态环境整体性保护要求的司法辖区。然后，由最高人民法院在每一个司法辖区内设立环境审判专门机构，由其统筹管理本司法辖区内的环境资源民事案件审判工作，从而突破传统的以行政区划为基础的司法管辖体制，实行对生态系统或者功能区内的环境资源民事案件统一管辖，实现环境司法管辖权与生态环境整体性保护相匹配。
第二，为形成全国统一协调的环境司法辖区，有针对性地以社会经济发展水平、环境质量状况及环境司法能力等因素为标准划分司法辖区，作为以生态系统或者功能区为标准划分司法辖区的补充。生态环境不仅是自然的，更承载着社会价值、经济价值和生态价值，[43]其与可持续发展价值的“社会可持续”“经济可持续”“生态可持续”三个支柱相互融合。我国“环境法典”编纂以“可持续发展”为主线进行逻辑展开，具体通过环境法律关系在国内实现其治理维度，促进社会、经济、环境的协调发展。[44]对此，《生态环境法典专家建议稿及说明》第4条规定，“国家采取有利于节约和循环利用资源、保护和改善生态环境、促进人与自然和谐的经济、技术政策和措施，使经济社会发展与环境保护相协调”。[45]在社会、经济、生态可持续的目标指引下，应秉持统筹协调环境保护与社会经济发展的原则，把有关社会经济发展水平、环境司法状况及人口数量要素作为划分集中管辖司法辖区的因素。具言之，对社会经济发展水平及人口数量因素的考量能很大限度地决定环境资源民事案件的数量和性质；对环境质量状况因素的考量能最大限度地整合司法资源，实现司法资源均衡配置；对环境司法能力因素的考量影响着法官审判的专业性和公正性。此外，生态环境是随着时空变化的动态过程，加之生态系统内人口、开发区域、城市规划等因素不断调整，[46]环境问题极端复杂且不断翻新，考虑到未来对当前未能增补的内容留有补充的需要，“环境法典”的编纂应制定相关的一般性规定和程序等规则，以保证在较长时间内的适用性和适应情势变化需要。[47]为适应未来“环境法典”发展的需要，合理配置司法资源，应随着环境司法实践需求的变化，适时对已划定的司法辖区进行动态调整，以应对环境问题的整体性与扩散性，协调生态系统内社会、经济、文化等多层面利益关系。
第三，运用指定管辖方式确定具体个案的管辖法院。未来作为环境资源民事案件裁判规范的“环境法典”是针对各行政区、各污染类型的“共性”环境问题解决方案的高度抽象和概括，也就势必无法对“个性”环境问题进行全面涵摄。[48]由此，环境资源民事案件跨区域集中管辖应当考虑生态环境的整体性和特殊性，协调好经济发展与环境保护、生态整体与治理分散的双重矛盾。[49]因而，对以上述标准划定的司法辖区未能覆盖到的环境资源民事案件，应运用指定管辖的方式确定管辖法院，这样既能使集中管辖区域覆盖整体国土空间，又能保证个案得到及时有效审理，实现环境法治统一。但应明确的是，以指定管辖方式确定管辖法院的形式不宜被常态化适用，因为指定管辖程序烦琐复杂，耗时耗力，若将其大量适用，会降低诉讼效率，加重上级法院工作负担，也不利于推进环境审判专门化改革。[50]
（二）建立健全环境资源法院组织体系
环境资源民事案件跨区域集中管辖的实施不仅要使案件管辖跨出行政区，还要使法院设置跨出行政区，[51]由此才能着力提升环境审判质量，有效解决环境司法地方化问题，避免当事人因基础事实相同可能出现的多头诉讼、重复起诉现象发生。[52]因此，应通过建立健全环境审判专门机构组织体系来对环境资源民事案件实施跨区域集中管辖。
第一，根据环境司法辖区设置建立层级完备的环境资源法院体系。由于环境资源民事案件具有类型化、专业性特点，以及环境审判实践特殊性与复杂性的要求，[53]应建立跨行政区、垂直管理的环境资源法院组织体系。首先，我国“环境法典”的编纂采取“适度法典化”的方案，以实质性编纂增强环境法的体系性，体现环境法的领域法特征，[54]因而，体现环境法律关系本质的环境资源民事案件数量不应过多，环境资源法院管辖的案件类型不宜过广。在此意义上，若环境资源法院层级设置过多则不利于其高质量发展，也会造成司法机构臃肿。为发挥环境资源民事案件跨区域集中管辖的集约化审理优势，环境资源法院组织体系设置两级较宜，这样也能够满足专门化审判的两审终审制的审级要求。其次，在具体设置上，由全国人民代表大会常务委员会以决定形式设立国家环境资源法院，作为最高人民法院的下属机构，由其统筹和规划全国环境审判工作。然后，由国家环境资源法院负责在整体国土空间内划定的每个司法辖区内原则上设置1个“××流域法院”或“××生态功能区法院”或“××环境资源法院”，由其统筹和管理本司法辖区的环境审判工作。最后，在国家环境资源法院的指导下，由“××流域法院”“××生态功能区法院”“××环境资源法院”根据本司法辖区地理条件、环境案件数量及分布、环境司法能力、诉讼便利性等客观情况科学规划若干司法辖区，并设置相应数量的环境资源基层人民法院。根据这种设置，全国范围内建立起了一套以司法辖区与行政辖区分开的、同地方法院系统并行互补的环境资源法院体系。这样一来，可以从体制机制上防止和排除地方保护主义对环境审判活动的干扰，增强环境法律统一适用标准，保障类案裁判尺度相对统一。[55]需要指出的是，为协调、平衡生态环境多元价值，增强纠纷化解能力，彰显环境资源民事案件审判专业性、统一性，应较高规格设置环境资源法院级别，即“××流域法院”“××生态功能区法院”“××环境资源法院”属于高级人民法院建制，环境资源基层人民法院属于中级人民法院层级。[56]
第二，不断强化环境审判队伍专业化建设。环境审判工作需要法官具备专业审判能力，因而，在环境审判专门化建设过程中应深度理解“专门化”，即不仅需要有专门化的环境审判机构，也要有专业化的环境审判人才支持。[57]具体可从以下方面进行建设：注重遴选及引进具备环境法律与环境科技复合型知识的法官、律师、高校教师，以形成合理的环境审判队伍结构；各级环境资源法院应密切与法学科研院所的合作，联合法学科研院所培养复合型环境法律专业人才，以保证环境审判专门机构建设的长期稳定性；环境资源法院应吸纳多领域环境保护专家和相关技术人才建立环境审判咨询专家库，加强对具备环境科技知识或实践经验的人民陪审员的适用，为法官就复杂的环境专业技术问题判断提供指导。
第三，在推进环境审判机构专门化建设的同时，要兼顾各司法辖区司法资源配置的均衡。区域间地理环境和自然资源存在差异、社会经济发展水平不均衡、环境问题及司法能力不尽相同，使得不同区域的环境资源民事案件数量、类型及分布与司法资源配置存在不匹配的问题。[58]例如，有些特殊生态功能区环境问题多发，环境资源法院受案量就较大。因此，应从纠纷整体应对和系统解决的角度，在维护环境司法统一性的前提下，鼓励环境资源法院在司法资源配置不均衡或审判负担较重的区域开展巡回审判，以平衡法院审判工作负担，促进案件及时有效审结。
（三）规范受案范围
为实现对环境资源要素之间利益和功能的系统性保护与利用，方便当事人诉讼和避免法院间发生管辖权争议，应明确环境资源法院受案标准和范围。基于环境资源要素自然属性与生态环境系统性，环境资源法院设立的主旨在于通过聚合环境审判资源促进案件审判专门化，排除地方保护主义干扰，确保案件得到公正处理。因而，对并未体现出环境资源审判专门化特殊价值基础、规律基础和现实需要的案件，由地方法院管辖通常情况下能够得到公正高效审判。换言之，设置环境资源法院不是为了替代地方法院，而是重在解决地方法院不能公正高效审判的案件，环境资源法院和地方法院的管辖权在功能发挥上应各有侧重、各具特色。[59]事实上，未来作为环境资源法院受案范围“准据”的“环境法典”也做不到包罗所有的环境法渊源，而应选择体现环境法本质和实现国家目标最为根本和精要的部分加以整合。[60]
在这种思路下，需要对环境资源法院受案范围进行甄别，将那些可能对社会主体环境权益产生影响且频繁出现、比较重要的案件纳入环境资源法院的受案范围，而对涉案法律关系与环境资源要素结合的紧密程度不大的案件应排除于环境资源法院管辖之外。比如，以某种自然资源为诉争标的物、其法律关系与生态环境保护关联性不大的合同纠纷（如以股权转让方式进行资源权属转让的纠纷等）以及土地征收类案件不应纳入环境资源法院受案范围。[61]此外，为体现足以需要特设环境审判专门管辖实质之别，环境资源法院受案范围应以跨行政区划、易受地方因素影响、疑难复杂为标准，[62]不易受地方保护影响、事实清楚、法律关系简单的案件仍由地方法院管辖，从而将受案范围限缩至更具规则意义的案件。
环境资源法院的具体受案范围应与环境民事诉讼标的密切关联，按照诉讼标的通说旧实体法说，[63]需以构成环境法律关系产生、变更和消灭的行为与环境资源要素相关联为判断依据。作为新型法学领域的环境法，其调整对象是经由自然环境作用而产生的“人—自然环境—人”之间的关系，其法律关系客体主要是与生态环境保护有关的行为和生态环境。这不同于传统法律关系中的“物”，其需要保护的是体现于生态环境的环境、生态、资源三个面向之间联系与转化中的系统功能与作用。[64]根据生态环境的环境、生态、资源三重内涵，“环境法典”编纂中将环境法律关系类型化为污染控制、自然生态保护和绿色低碳发展三类具体规范，其中，污染控制规范以防治环境污染、保障公众健康、促进社会可持续为目标，着重以环境要素污染和重点污染物控制为规制对象；自然生态保护规范和绿色低碳发展规范以合理利用自然资源和保护生态环境，保障生态可持续，促进低碳发展、减污降碳为目标，注重以生态服务功能保护、生物多样性保护、节能减碳增汇、可再生能源利用等，以及野生动物保护等专门保护生态服务功能与生物多样性为规制对象。[65]由此，环境资源法院受案范围应以涉污染防治案件、自然生态保护案件、绿色低碳发展案件为界限。
（四）合理协调与普通民事诉讼管辖制度的关系
环境资源民事案件跨区域集中管辖作为一项特殊的民事诉讼管辖制度，需要合理协调与普通民事诉讼管辖制度的关系，消解二者之间因内外价值影响而存在的竞争或紧张关系。
第一，明确环境资源民事案件跨区域集中管辖的性质。为实现环境审判专门化，环境资源法院对所管辖的案件应享有专属管辖权，当事人不能通过协议变更或创设。因而，若仍然将环境资源民事案件跨区域集中管辖排除在法律规定范围之外，其易与普通民事诉讼管辖制度产生抵牾。立法上应将环境资源民事案件跨区域集中管辖列入专属管辖范畴，从而可以发挥专属管辖的效力优势，避免法院之间争夺与推诿案件管辖权问题的发生。此外，环境审判专业化程度高、程序规则具有独特性，为避免与加快解决管辖冲突，未来有必要在地方法院与环境资源法院之间案件移送以及不同环境资源法院之间案件移送方面制定特别规范。具言之，如果地方法院因本院无专门管辖权而作成移送裁定，移送裁定中关于专属管辖权的认定对受移送的环境资源法院有拘束力，但这并不阻止受移送的环境资源法院因地域或级别管辖再次在环境资源法院之间进行移送。唯有对移送裁定的拘束力作出如此设置，才能避免大量案件向国家环境资源法院报请指定管辖问题的发生。[66]此外，为实现与普通案件属地管辖对接，避免因出现相互牵连的案件分别由不同法院管辖问题的发生，若原告对相关联的环境民事纠纷主张的多个请求权可能基于不同的请求权基础，从而涉及环境资源法院和地方法院管辖的，则应适用牵连管辖规则，即环境资源法院在考虑所有法律观点的基础之上对案件进行管辖。[67]
第二，完善实施环境资源民事案件跨区域集中管辖的司法协作机制。环境资源民事案件跨区域集中管辖是针对现有民事诉讼地域管辖制度的不足而提出的，其功能定位只能是对现有民事诉讼地域管辖制度漏洞和缺陷的补充和完善。[68]因而，环境资源民事案件跨区域集中管辖的有效实施应通过司法管辖权集中配置、司法管辖权分散协调、多主体共同参与等路径，构建全方位、多层次的司法协作机制，使司法协作相关主体密切联系、分工合作，共同应对环境审判中的具体问题。
一方面，为统筹考虑污染产生地、污染防治地、生态受益地、生态保护地的利益平衡，《生态环境法典专家建议稿及说明》第8条规定，“国务院及其相关职能部门负责统筹、协调、督促建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一防治措施”。[69]与之相协调，环境资源民事案件由环境资源法院集中管辖后，相关行政区地方法院原有的地域性优势，包括送达优势、执行优势及与地方党委、政府沟通协调的便利性优势仍然存在。[70]因而，应优化环境资源法院与相关地方法院之间的横向司法协作机制，以保障集中管辖实施的协调性。
首先，就协作内容而言，在立案受理阶段，为便利当事人诉讼，当事人可选择向地方法院起诉立案，再向其提交诉讼材料并完成立案登记等程序。在庭审阶段，环境资源法院可委托地方法院进行送达、调查取证、保全以及调解等事项。在执行阶段，环境资源民事案件裁判的执行更具复杂性和社会性，应在维护环境法治整体性的前提下创新责任承担和履行方式，如允许、鼓励法院结合所在区域实际探索“补种复绿”“增殖放流”“限期履行”“劳务代偿”“第三方治理”等执行方式，[71]这更多的是需要地方法院协助执行，以促进生态环境整体保护、系统修复与综合治理。其次，在协作方式方面，根据客观需要可在地方法院设立便民联系点，由其负责当地集中管辖政策的释明工作，配合做好送达法律文书、代收诉讼材料及庭审与调解等工作。同时，在整合智慧法院建设成果的基础上，积极运用信息化审判设施，实现案件立案、送达、材料收转、调解、庭审等“一站式”在线解决。最后，在协作效力方面，将集中管辖司法协作纳入并适应区域环境监管和治理的整体布局，确定司法协作的对接部门。地方法院有积极配合环境资源法院做好案件审判、执行工作等义务，并及时办理与反馈协作效果。
另一方面，加强不同层级环境资源法院之间的纵向协作，实现环境审判权系统、合法有效行使。[72]首先，以司法的中立、公正和诉权保障等价值目标为导向，从法律适用统一、审判资源整合及诉讼全流程协作等角度构建实质化的司法协作机制，以形成整体性的环境审判体系。其次，环境审判服务党和国家社会经济发展大局，承担国家战略服务保障功能，[73]上级环境资源法院应通过制定具有效力约束性的司法政策、指导意见及发布典型案例、类案裁判指引等方式加强对司法辖区内案件裁判标准和尺度的统一，以增强环境审判权统一行使；强化环境资源法院系统内部案件衔接，推动案件审判信息有效整合，建立重大或疑难案件的探讨交流机制，把握案件动态，发现并及时解决存在的突出问题。[74]
四、结论
环境审判与环境公共治理政策目标密切相关，承担着解决纠纷与环境治理的双重任务。环境资源民事案件跨区域集中管辖是这种角色和治理功能转变的实践体现，也是回应环境保护司法需求的应然选择，未来需要“环境法典”来确立。基于对生态环境的整体性保护，科学划分集中管辖司法辖区，破解环境审判分割困局，促进生态环境整体公平正义实现。立足环境资源民事案件特殊性与审判规律，设置环境资源法院实施跨区域集中管辖，能够有效应对和解决日益繁杂的环境问题，减小环境审判地方保护主义影响。在统一的法治体系内，规范环境资源民事案件集中管辖的范围，统筹处理环境资源民事案件，推进生态环境法律问题得到统一解决，保障环境审判权合法有效行使。促使环境资源民事案件跨区域集中管辖权配置法定化，并实现与普通民事诉讼管辖制度的合理协调，形成整体化的环境司法管辖体系，推动生态环境系统性保护和利用。
[1]党的十八届三中全会、十八届四中全会分别提出“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施”“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件”。
[2]参见李梅、杨萍、张敏：《网络视角下京津冀区域环境协调治理现状、成效及对策》，载《中国环境管理》2024年第1期。
[3]参见吕忠梅：《环境法典编纂论纲》，载《中国法学》2023年第2期。
[4]参见肖爱、汤世豪：《流域生态环境司法专门化：根基、守成与发展》，载《南京工业大学学报（社会科学版）》2024年第1期。
[5]参见蒋文峰、封有军：《环境资源案件跨区域集中管辖的实践困境及因应之策》，载《环境保护》2020年第5期。
[6]参见李雷、李庆保、张勇：《京津冀协同环境司法中的集中管辖问题研究》，载《河北法学》2017年第11期。
[7]参见肖爱：《基于系统论的流域生态环境司法保障机制》，载《吉首大学学报（社会科学版）》2024年第1期。
[8]参见《河南省高级人民法院关于实行省内黄河流域环境资源案件集中管辖的规定》。
[9]参见李建勇：《我国跨省区流域污染问题治理的困境及司法对策——论司法体制改革与对策研究》，载《东方法学》2014年第6期。
[10]参见施业家、吴忠良：《跨行政区划司法管辖制度的定位问题》，载《理论月刊》2017年第2期。
[11]参见张小波、肖明明：《由竞争走向合作：中国地方法院区域协作的实践与改革》，载《法律适用》2021年第2期。
[12]王丽丽：《为司法助推京津冀协同发展注入新动能》，载《人民法院报》2023年10月20日，第1版。
[13]参见李景豹：《论黄河流域生态环境的司法协同治理》，载《青海社会科学》2020年第6期。
[14]参见陈真亮、沈秋豪：《行政边界区域环境法治的本体论、程序论与方法论探析》，载《学术探索》2021年第10期。
[15]参见《重庆市高级人民法院关于环境资源案件集中管辖的规定（试行）》。
[16]参见孙洪坤：《论建立与行政区划适当分离的司法管辖制度》，载《东方法学》2014年第6期。
[17]参见游劝荣：《司法专门化视域下涉碳案件集中管辖研究》，载《法学评论》2024年第1期。
[18]参见《中国环境资源审判（2022）》。
[19]参见汪明亮、李灿：《环境案件“三审合一”模式的实践考察与完善进路》，载《河北法学》2022年第3期。
[20]参见汪明亮、李灿：《环境案件“三审合一”模式的实践考察与完善进路》，载《河北法学》2022年第3期。
[21]杜玮淦、吁青、王依琪：《广东高院：广东近3年环境资源案件呈逐年下降趋势》，载《南方日报》2023年8月15日，第3版。
[22]参见《广东省高级人民法院关于调整环境民事公益诉讼集中管辖法院及管辖区域范围的通知》。
[23]参见《关于湖南省湘江、洞庭湖等七个环境资源专门法庭所在法院跨区域集中管辖部分环境资源一审案件的规定（试行）》。
[24]参见《甘肃省高级人民法院关于环境资源案件管辖调整的公告》。
[25]参见何海波：《关于设立最高人民法院大区分院的设想》，载《中国法律评论》2023年第5期。
[26]参见沈秋豪、陈真亮：《区域环境司法协作的实践表征及发展理路探析》，载《中国环境管理》2023年第1期。
[27]参见陈贻健：《区域性复合环境污染防治法律对策研究：以霾污染为样本》，载《法学杂志》2016年第12期。
[28]参见余希：《专门审判机构设立研究》，载《法律适用》2022年第4期。
[29]参见佀化强：《法院的类型、创设权归属及其司法权配置》，载《中外法学》2020年第5期。
[30]参见《内蒙古自治区高级人民法院关于对全区法院部分环境资源案件实施集中管辖的公告》。
[31]参见《昆明铁路运输中级法院关于昆明环境资源法庭及辖区基层法院集中管辖环境资源案件的公告》。
[32]参见马芳：《生态环境跨区域司法保护研究——以祁连山国家公园为例》，载《青海民族大学学报（社会科学版）》2022年第2期。
[33]参见《甘肃省高级人民法院关于环境资源案件跨区域集中管辖实施意见（试行）》。
[34]参见吴勇、刘娉：《流域环境司法机制的发展：从环境法庭到环境法院》，载《中国环境管理》2024年第1期。
[35]参见杨武松、尹训洋：《国家生态文明试验区环境司法专门化的贵州样态与优化研究》，载《贵州社会科学》2022年第12期。
[36]参见《江苏省高级人民法院关于设立环境资源法庭并跨区域管辖环境资源案件的通知》。
[37]参见王次宝：《民事诉讼法典化背景下的管辖规则体系》，载《河北法学》2022年第8期。
[38]参见周翠：《专门管辖制度研究》，载《中外法学》2023年第4期。
[39]参见陈焘、刘宇琼：《区域协同治理的司法促进——基于京津冀司法协同的考察》，载《河北法学》2020年第6期。
[40]参见张忠民：《中国环境司法的能动协调现象与形成发展逻辑》，载《中国法学》2023年第5期。
[41]参见柯坚、琪若娜：《“长江保护”的客体识别——从环境要素保护到生态系统保护的立法功能递进》，载《南京工业大学学报（社会科学版）》2020年第5期。
[42]参见北京卓亚经济社会发展研究中心：《生态环境法典专家建议稿及说明》，中国民主法制出版社2021年版，第229页。
[43]参见张璐：《环境司法专门化中的利益识别与利益衡量》，载《环球法律评论》2018年第5期。
[44]参见吕忠梅：《中国环境法典的编纂条件及基本定位》，载《当代法学》2021年第6期。
[45]参见北京卓亚经济社会发展研究中心：《生态环境法典专家建议稿及说明》，中国民主法制出版社2021年版，第217页。
[46]参见秦天宝：《我国流域环境司法保护的转型与重构》，载《东方法学》2021年第2期。
[47]参见陈海嵩主编：《中国环境法典编纂的基本理论问题》，法律出版社2021年版，第159页。
[48]参见陈海嵩主编：《中国环境法典编纂的基本理论问题》，法律出版社2021年版，第223页。
[49]参见黄锡生、尚睿：《长江流域环境司法协作的理论构造与制度完善》，载《河南财经政法大学学报》2022年第2期。
[50]参见余德厚：《跨行政区划环境资源案件的司法管辖制度研究》，载《法学杂志》2017年第2期。
[51]参见程琥：《习近平法治思想中的构建新型诉讼格局理论》，载《中国法学》2022年第5期。
[52]参见游劝荣：《司法专门化视域下涉碳案件集中管辖研究》，载《法学评论》2024年第1期。
[53]参见余希：《专门审判机构设立研究》，载《法律适用》2022年第4期。
[54]参见吕忠梅：《环境法典编纂论纲》，载《中国法学》2023年第2期。
[55]参见程琥：《习近平法治思想中的构建新型诉讼格局理论》，载《中国法学》2022年第5期。
[56]参见何海波：《关于设立最高人民法院大区分院的设想》，载《中国法律评论》2023年第5期。
[57]参见刘洪岩：《接驳与拓展：“生态文明入宪”与环境法制革新》，载《吉林大学社会科学学报》2019年第5期。
[58]参见江必新：《论环境区域治理中的若干司法问题》，载《人民司法（应用）》2016年第19期。
[59]参见程琥：《习近平法治思想中的构建新型诉讼格局理论》，载《中国法学》2022年第5期。
[60]参见吕忠梅：《环境法典编纂的基本问题》，载《荆楚法学》2022年第1期。
[61]参见《最高人民法院关于印发〈环境资源案件类型与统计规范（试行）〉的通知》（法〔2021〕9号）。
[62]参见吴在存、霍振宇：《跨行政区划法院设置与管辖制度研究》，载《法律适用》2017年第9期。
[63]参见任重：《比较民事诉讼研究的中国问题意识》，载《中国法律评论》2022年第5期。
[64]参见吕忠梅：《环境法典编纂方法论：可持续发展价值目标及其实现》，载《政法论坛》2022年第2期。
[65]参见吕忠梅：《环境法典编纂的基本问题》，载《荆楚法学》2022年第1期。
[66]参见陈杭平：《论我国民事诉讼专门管辖——历史演进与对比界定》，载《社会科学辑刊》2021年第1期。
[67]参见周翠：《专门管辖制度研究》，载《中外法学》2023年第4期。
[68]参见施业家、吴忠良：《跨行政区划司法管辖制度的定位问题》，载《理论月刊》2017年第2期。
[69]参见北京卓亚经济社会发展研究中心：《生态环境法典专家建议稿及说明》，中国民主法制出版社2021年版，第227—228页。
[70]参见郭娟：《行政案件集中管辖制度的比较分析与模式选择》，载《中国应用法学》2021年第4期。
[71]参见方印、刘秀清：《我国环境法法典化研究：进展、争鸣和展望》，载《中国地质大学学报（社会科学版）》2023年第3期。
[72]参见秦天宝：《我国流域环境司法保护的转型与重构》，载《东方法学》2021年第2期。
[73]参见程琥：《从碎片化到整体化：我国专门法院制度发展完善的逻辑进路》，载《中共中央党校（国家行政学院）学报》2023年第5期。
[74]参见刘贵祥：《关于当前民商事审判工作的几点思考》，载《中国应用法学》2023年第6期。
