李鹏飞：教育公益诉讼的法理基础、实践现状及进路思考

公益诉讼作为一种新型诉讼形态，有着独特的历史厚重感并肩负着时代赋予的维护公共利益的使命。党的十八届四中全会首次提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，经过两年左右的试点，2017年全国人大常委会分别修改了《民事诉讼法》和《行政诉讼法》，正式建立公益诉讼制度。教育是国之大计、党之大计，近十年来，我国教育事业得到了跨越式发展，但看到成就的同时，也要看到择校暗箱操作、校园暴力、学生管理失范等侵害学生合法权利的乱象。教育关乎民族的未来，涉及社会和国家的根本利益，与生态环境保护、食品药品消费安全等领域相比，教育公益诉讼还缺乏系统的制度规范和成熟的实践规则。

（一）教育问题的公共利益属性

“教育领域中的公益诉讼与私益诉讼最本质的不同就在于诉讼的目的是为了私益还是公益”。针对教育公益诉讼的定义，有的学者提出了“教育公益诉讼是指检察机关、行政机关、社会组织、公民个人等对教育领域内违反教育法律法规，侵犯国家或社会以及公民受教育权等合法利益的行为，即使与自己无法律上的直接利害关系，也可依法提起诉讼的制度”。从上述定义可以看出，教育公益诉讼主要维护国家利益、社会利益和公民受教育权。除了国家利益和社会利益，公民受教育权是公共利益的一个特殊维度。

我国《教育法》在第五章受教育者中详细规定了受教育者应享有的权利，大致可以分为受教育平等权（第37、39、40条）、受教育者获得资助权（第38条）、终身受教育权（第41条、42条）、受教育者获得救济权（第43条），这几项共同构成了公民受教育权。教育平等本身就是一个社会问题，马克思主义认为人是社会性的动物，人的本质就是一切社会关系的总和，平等与否就是在于社会中其他人的比较中的得出的，教育平等即受教育者能否有机会享受到平等的教育资源，这是一个机会平等，是社会公平的生命线；受教育者获得的资助主要来源于国家财政和社会资助，国家财政的主要来源为税收，税收的取之于民、用之于民就是社会性的体现，社会资助受教育者更加体现了维护公民受教育权是全社会共同的责任；终身教育关系到提升全民素质，保障公民终身受教育权是构建学习型社会的应有之义；受教育者在自己的受教育权利遭受到不法侵害时能够获得来自司法、行政等方面的救济体现了对公民受教育权利的保护要全方位、多层次，构建全社会群策群力的保障体系。由此可见，保护公民受教育权不仅保护的是受教育者本身，更是为了社会的明天。

（二）公益诉讼干预教育问题的适恰性

从诉讼目的上看，教育公益诉讼是为了“中国的明天”在起诉，在诉讼程序的启动上具有担当性，对于公民受教育权的保护既涉及公民的个人权利，其背后也蕴含着社会大众对于公平、正义、法治、人权等社会价值的追求，这也是教育公益诉讼的意义所在。

与其他的救济手段相比，教育公益诉讼也有着独特的优势，《行政复议法》并没有对教育行政复议的内容做出具体规定，但对其受案范围的分析可以了解到对于教育行政处罚等领域，受教育者可以提出复议。但相比于教育公益诉讼，教育行政复议的主体局限于受教育者和教育行政主体之间，申请行政复议的主体一般为权益遭受到侵害的相对人，救济渠道也局限在教育系统之内，并不能体现教育问题的公益属性。有学者提出应当由权力机关来实现对教育问题的监督，从而使教育这一关乎公共利益的问题充分体现人民意志，这一观点有一定的合理性。人大的监督权是宪法规定的，这也决定了这一权力是一种更为宏观、更高层次的监督，在微观具体的领域缺乏操作的空间，人大对于教育行政机关侵犯受教育者权益的监督有时并不行之有效。此外，人大本身也并不具备执法权，且工作程序较为复杂，对于一些紧迫的案件并不能及时处理，也会影响到办事效率。除了上述两种救济途径，还有行政机关能动性地发现问题，主动救济。

鉴于此，文章将教育问题分为两种：一种为教育行政主体主导型的教育问题，即侵害受教育者合法权益的主体为教育行政机关和法律法规授权的组织即学校，这类案件以入学纠纷、升学纠纷、校园管理纠纷为代表；第二种为非教育行政主体主导型的教育问题，即教育行政机关和学校并不是侵害受教育者合法权益的主体，如校园暴力、学校周边违规开设不适宜未成年人的场所、家长强制义务教育阶段学生辍学等，教育行政机关和学校在这类案件中并不起主导作用。针对前者的问题，由教育行政机关和学校自己造成的问题很难通过自我纠错来解决，而在我国教育行政机关掌握着学校的财政和人事大权，学校掌握着教师职务和职称晋升的推荐权，其力量不可谓不强大，在这种权力构造下，“让教育行政权力在边界内运行，就成为解决诸多教育问题的关键”[５]，单单指望教育行政机关和学校自我纠错可谓是难上加难。对于后者的问题，虽然侵害权利的主体不是教育行政机关和学校，但其仍然有不作为之嫌，纠正其不作为还是外力更为有效。因此，与其他救济方式相比，教育公益诉讼在保护公共利益、贯彻国家政策和制度强制力上具有适恰性。同时，教育治理规模的巨大也造成了地方政府的层级治理难度，而司法干预可以发挥国家法制统一的优势，改善地方政府在教育治理中捉襟见肘的尴尬。

（三）教育公益诉讼独特的功能定位

教育公益诉讼的功能定位既体现了诉讼的目的，又体现了这一制度的运行逻辑。文章认为，教育公益诉讼应当包含引导功能、预防功能、溢出功能。

首先是引导功能。司法本身就有判断是非曲直的功能，对于案件的判决也会对社会大众的心理和行为产生预期效应。公益诉讼不仅仅是定纷止争的工具，更是对社会正义的宣扬。在教育领域，可通过公益诉讼解决人民群众普遍关心的教育热点难点问题，引导广大群众了解教育政策，通过个案示范推动我国教育事业健康发展。

其次是预防功能。在教育领域中，既可以对已经侵害公共利益的行为提起公益诉讼，也可以对尚未造成损害但存在损害风险的行为提起诉讼，如农村地区学校危房改造不力，就可以对当地教育行政部门的不作为提出教育公益诉讼，从而预防现实危险的发生。

最后是溢出功能。即教育公益诉讼的效果并不局限于案件本身，对于教育政策的完善，促进我国教育领域的制度改革具有重要的意义。目前，我国教育制度的改革工作主要有教育行政主管部门单一推进，有时并不能很好地反映社会需求，反而一些本意很好的政策被误读后经过炒作升级为舆论热点事件，导致被动局面的发生。通过教育公益诉讼，可揭示我国现存教育政策的不完善之处，清晰地反映人民群众对教育改革的需求。公益诉讼主体的扩张还能将社会团体、行业组织等社会力量吸纳为教育改革的参与者，形成合力，促进我国教育事业良性发展。

（一）法律条款的模糊并不构成实质障碍

《民事诉讼法》第58条规定，民事公益诉讼的受案范围是“污染环境、侵害众多消费者合法权益损害社会公共利益的行为”；《行政诉讼法》第25条规定了行政公益诉讼的受案范围是“生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域”。有的学者指出：“公益诉讼‘等’外领域也不是一个确定的法律概念，而只是一个司法术语，涵盖在公益诉讼诉权之内。”文章认为，“等”字的出现正是立法者为未来法律适用中可能出现的新情况有意做出的“模糊处理”，且这一模糊并不构成教育公益诉讼的实质障碍。

在立法上，《英雄烈士保护法》在其第25条明确了对侵害英雄烈士的姓名、肖像、荣誉，损害社会公共利益的行为的公益诉讼，这里的诉讼目的除了维护社会公共利益还有保护英雄烈士的人格权，因此，这一诉讼应当看成民事公益诉讼。《未成年人保护法》在其第106提出当未成年人合法权益受到侵犯时的公益诉讼，这里的相关组织自然包括对未成年人成长负有法定职责行政机关。因此，这一诉讼应当看作行政公益诉讼。由此可见，无论是英雄烈士保护领域的公益诉讼还是未成年人保护领域的公益诉讼都不在《民事诉讼法》和《行政诉讼法》明文列举的公益诉讼范围之内，属于对“等”的扩展。

在司法上，公益诉讼特别是检察公益诉讼的范围早已不局限于法条的限制，贵州省黎平县人民检察院用公益诉讼保护传统村落和民族文化村寨；新疆维吾尔自治区博乐市人民检察院对于谢某某等9人盗掘古墓葬提起了刑事附带民事公益诉讼，有的学者认为这里的古墓葬应当归属于国有财产保护的公益诉讼类型，但文章认为国有财产保护是行政公益诉讼的范畴，但这一案件属于民事公益诉讼，依然属于“等”字的扩展。由此可见，由于“等”字的存在为公益诉讼受案范围的拓展提供了合法性依据，现行法律条文的模糊不能成为限制教育公益诉讼的实质障碍。

（二）案件来源丰富

党和国家始终坚持教育优先发展战略，我国的教育事业也取得了历史性成就，但也暴露出很多问题需要用新的手段去解决。而教育问题又是社会大众最敏感的一根神经，学生以及家长的维权意识很强，因此在教育公益诉讼领域，有着丰富的案件来源。

如前文所述，这类案件可以分为两大类。第一类是教育行政主体主导型的案件，例如包含学校如四川省射洪市柳州中学强制学生购买平板电脑；定州一中学强制女生留超短发；燕京理工学院学生不能正常使用三大运营商的网络，需要高价购买校园网；浙江某中学保安威胁该校女生，学校不仅没有履行强制报告义务，反而安排学生私了等。第二类是非教育行政主体主导型案件，如北京中关村二小校园欺凌案件、严正学诉浙江省台州市淑江区中山路小学旁开设有色情表演节目的娱乐场所案。

在检察公益诉讼蓬勃发展的背景下，线索摸排成为检察机关发现公益诉讼线索的重要渠道，这方便了学校在育人过程中、行政机关在执法的过程中、司法机关在办理案件的过程中及时发现问题、及时解决问题。后者如青岛三名高考生诉教育部侵犯平等受教育权案，又如河北衡水桃城中学落实“双减”不到位和教师惩戒失当事件通过学生网络举报后发酵等。针对这一案件发现方式，文章认为只要是公民维权的手段是合法的，就要鼓励和支持，这不仅能够及时发现问题而且还能够调动公民参与公益诉讼的热情。

（一）教育公益诉讼的受案范围

通过该法律制度解决具体问题，尤其能够使一些长期难以解决的问题通过该法律制度的运行予以解决，是新的法律制度颁行的重要价值。受案范围是教育公益诉讼领域最为核心的问题，也是教育公益诉讼保护的价值所在，教育公益诉讼作为教育领域的公益诉讼，其目的是解决教育领域侵犯公共利益的问题，因此在这一部分，文章仍然延续前文的分类方法，将此类案件分为教育行政主体主导型案件和非教育行政主体主导型案件，来分别确定其受案范围。

首先，是教育行政主体主导型的案件。第一类是教育行政主体侵犯学生受教育权：（1）义务教育阶段学校违法“劝退”成绩较差的学生；（2）义务教育阶段学校违法拒绝学生参加升学考试；（3）学校违反教育部关于“统筹保障不同群体入学”的政策，拒绝接受适龄残疾儿童入学；（4）学校拒绝符合政策的义务教育随迁子女入学；（5）学校拒绝新冠肺炎康复者、乙肝病毒携带者、未接种新冠肺炎疫苗的学生入学；（6）违反《义务教育法》，对适龄儿童采取考试入学；等等。

第二类是教育行政主体侵犯学生的平等受教育权。教育公平要求平等分配教育资源，但现实中优质教育资源的稀缺导致实质的平等分配存在困难[９]，这里强调的是平等受教育权的机会公平：（1）教育行政机关落实教师“轮岗”制度不力，导致本地区部分学校师资力量薄弱；（2）除国家另有规定，学校对学生的男女比例人为进行限制；（3）学校官方举办招生考试培训班，或委托校外机构进行培训；（4）义务教育阶段将学校划分为重点与非重点学校。除了学生的受教育权要受到保护外，教育行政主体还应当采取科学的教育方式，最底线是要求教育方式合法，这是提高教育质量的保证。

第三类是教育行政主体的教育方式存在违法：（1）义务教育阶段存在以学生成绩分班的现象；（2）义务教育阶段违规组织考试、公布学生排名；（3）义务教育阶段学校未按照国家规定定额招生，存在大班额、超大班额的现象；（4）学校落实“双减”不力，学生存在超负荷的课业负担；（5）教师存在惩戒失当的行为；（6）高校以未签署就业协议为由，扣发学生毕业证学位证；（7）学校违规削减、占用体育课课时，使体育课不能达到国家规定的标准；等等。

第四类是教育保障的案件：（1）义务教育阶段违规收取学费、杂费；（2）教育行政部门未能贯彻就近入学的原则，为学生和家长增加不必要的负担；（3）县级以上人民政府或者其教育行政部门违反《义务教育法》“未按照国家有关规定制定、调整学校的设置规划的，学校建设不符合国家规定的办学标准、选址要求和建设标准的，未定期对学校校舍安全进行检查，并及时维修、改造的，未依照本法规定均衡安排义务教育经费的”；（4）向学校、学生摊派费用或与教育教学无关的指标的；（5）未按照国家规定向家庭经济困难的学生提供资助或资助程序违规；（6）学校未落实校园欺凌、性侵等案件的强制报告义务；等等。

在教育行政主体主导的案件中，争议双方为行政相对人和行政主体，因此应将其归为行政纠纷。如在推进中国法治进程十大行政复议案例白某诉苏州市教育局不依法履职案中，白某通过多种途径反映其女儿小白（苏州某民办小学学生，该小学由苏州市教育局即被申请人代管）在学校遭受校园欺凌，要求被申请人按照教育部等十一部门联合印发的《加强中小学生欺凌综合治理方案》（以下简称《综合治理方案》）进行处理。被申请人接到反映后要求学校提供情况说明，也进行了调查，督促学校带小白同学就医和劝说其返校上课，学校也在被申请人的指导下进行了调解，并通过多种形式做出了有关处理意见。但白某认为被申请人未按照《综合治理方案》的有关规定成立调查组对事件是否属于校园欺凌进行认定，构成不作为。在本案中，《综合治理方案》作为教育部文件对各地教育行政部门的职责进行了明确规定，对教育行政机关产生了法律意义上的拘束力。因此，教育行政机关没有按照《综合治理方案》认定校园欺凌应当认定为不作为。尽管该案最终没有进入诉讼程序，但可以看出复议申请人的诉求是要求行政机关依法履职，且得到了复议机关的支持。此类案件若进入公益诉讼程序，应当将其归为行政公益诉讼，诉讼请求为行政主体依法履职。

其次，是非教育行政主体主导型案件，主要包括：（1）家长拒绝适龄儿童接受义务教育；（2）用人单位违法雇用童工；（3）在中小学周边开设营业性网吧、歌舞娱乐场所、文身店等不适宜未成年人活动的场所；（4）用人单位在实习期间侵犯学生合法权益；（5）学校周边存在扰乱学校教学秩序的其他行为如噪音、污染等；（6）教育培训机构违规提供学科类培训、超前培训；等等。

因对于非教育行政主体主导型的案件，原则上属于平等主体之间的纠纷，应当归为民事公益诉讼。如在广州市疫情防控学生居家学习期间，一位居民因持续播放“荒山野鬼”古怪吼叫声，经行政部门干预无效，受影响的学生家长向广州市海珠区法院提出诉前禁止令，法院在24小时内依据《最高人民法院关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定》向其发出“噪音扰民”诉前禁止令。在非教育行政主体主导型的案件中，诉讼请求主要是排除妨碍，即能够让受教育者顺利地接受教育、行使自身受教育的权利，必要时也可以提出赔偿损失的要求。

最后是教育公益诉讼和学校以及教师的自主权的关系。扩大学校办学自主权是建设现代学校制度进程中不可回避的理论与现实问题，而公益诉讼的介入必然会对学校以及教师的自主权产生冲击，为此应当明确教育公益诉讼受案范围中的事项的依据，首先就是来自《教育法》《义务教育法》《高等教育法》等法律，其次是来自《学位条例》《中外合作办学条例》等行政法规，再次是《流动少年儿童就学暂行办法》《国家教育考试违规处理办法》等部门规章，最后是《关于进一步规范中小学招生工作的通知》《关于深化体教融合促进青少年健康发展的意见》等规范性文件。这些都可以构成教育公益诉讼受案范围的依据，而在合法范围内学校培养方式的选择、教师教学方法的改变等问题则不应当列入受案范围，如上海浦东“女童不能最近入学起诉教育局败诉”一案，就尊重了教育行政主体在法定职责范围内的自主权。

（二）教育公益诉讼的提起主体

在我国现行法律的框架下，公益诉讼提起主体的范围较小，主要是检察机关和社会组织。文章认为，教育公益诉讼的提起主体应当有三类：检察机关、社会组织和公民个人。

对于检察机关，我国《宪法》赋予其进行法律监督的职责，在行政公益诉讼领域，检察机关提起公益诉讼的依据就是其法律监督机关的地位，来纠正行政机关的违法行为。在教育公益诉讼领域，如前文所述，教育公益诉讼的受案范围均可以找到法律规范上的依据，检察机关自然对这些法律规范的执行情况具有监督的职责。

对于社会组织，我国《环境保护法》规定，环境公益诉讼提起的主体，除了检察机关外还可以是在设区的市级以上人民政府民政部门登记并从事环境保护公益活动连续５年以上且无违法记录的社会组织。在教育公益诉讼领域，也可以仿照《环境保护法》的规定，明确教育领域的社会组织在符合一定条件情况下提起公益诉讼。

对于公民个人，文章认为也应当纳入教育公益诉讼的主体范畴，从教育本身看，教育既是公共利益的体现，又是实现个人利益的途径，自古以来就有“朝为田舍郎，暮登天子堂”的希冀，实现阶层跨越的希望在教育。同时，《义务教育法》也赋予了公民个人对违反义务教育法的行为向国家机关提出检举和控告的权利，这也为公民进入教育公益诉讼的主体范围提供了合法性的依据。此外，在教育领域，信访问题特别是群访问题突出，允许公民提起公益诉讼也可以在扭转教育问题中人民群众“找人不找法，信访不信诉”的局面，使教育在法治的轨道上健康发展。

（三）教育公益诉讼的“诉行结合”

司法救济一般被看作维护权利的最后一道防线，具有周期长、效率低、成本高等特点，而教育公益诉讼也不应取代教育行政执法的主导地位。因此在教育公益诉讼的诉前、诉中和诉后都应当贯彻“诉行结合”的原则，这有利于充分利用检察权和司法权的优越性，在公共利益的法律保护中开辟出一条监督行政权行使的新途径。

在诉前应当设置敦促程序，敦促教育行政主体履行法定职责。《“两高”检察公益诉讼解释》规定了民事公益诉讼诉前公告程序和行政公益诉讼诉前督促程序，教育公益诉讼的诉前敦促程序的时间点应当设在立案后和开庭审理前。对于教育行政主体主导型案件，应当由原告向教育行政主体提出纠正违法告知书，敦促其纠正违法行为；对于非教育行政主体主导型案件，应当由原告向行为人提出纠正违法告知书或向负有监管职责的教育行政主体提出履行职责告知书。这样有利于有效地控制司法成本，也能防止公民滥用起诉权；既体现了检察机关对“穷尽救济原则”的尊重，又体现了司法对行政机关在自行领域决定权的尊重。

在诉中设置行政主体负责人强制出庭制度，教育事业是一项系统工程，需要各个机关协同配合，虽然教育公益诉讼已经进入了司法程序，但无论是教育行政主体主导型案件还是非教育行政主体主导型案件都涉及教育行政主体的乱作为或者不作为。所以在教育行政主体主导型案件中，若被告为学校，则要强制学校的行政负责人和对学校负有监管职责的教育行政机关负责人出庭；若被告为教育行政机关，则要强制该机关的行政负责人出庭。在非教育行政主体主导型案件中，要强制与案件有最密切联系的学校的行政负责人和对该校具有监管责任的教育行政机关的行政负责人出庭。学校和教育行政机关对于教育工作有着丰富的经验、掌握着最直接的信息，熟悉其中工作的痛点，强制其负责人出庭，并不是要与原告形成针锋相对的态势，而是要了解当事人诉求，解决教育工作中存在的问题，形成强大的合力。

在诉后充分发挥检察机关法律监督的作用，构建“检行合作”的机制，遏制违法行为的再发生。对于检察机关作为原告的教育公益诉讼案件，检察机关自然可以直接参与其中；对于其他主体作为原告的教育公益诉讼案件，检察机关也要派员出庭支持公益诉讼，并在诉后监督教育行政主体纠正违法行为或认真履行其法定职责。教育公益诉讼涉及利益复杂，个案影响深远，每一个判决都可能引起舆论的关注，甚至带动我国教育事业的发展。为了发挥好教育公益诉讼案件的示范和引领作用，诉后的“检行合作”应当构建信息共享平台，针对教育公益诉讼案件中反映出来的共性问题，教育行政机关和检察机关应当做到信息共享，由检察机关收集、分析和整理相关案件中的资料和信息，对于教育行政机关乱作为和履职不力的“高风险点”提前发出预警，已经发现违法问题的，要及时发出检察建议，将问题消灭在苗头。必要时，检察机关和教育行政机关可以召开联席会议和共同开展专项行动，针对教育领域典型的、普遍的问题增加合作，使检察权和行政权共同致力于维护受教育者合法权益，推进教育事业持续健康发展。

党的十八大以来，党坚持以人民为中心发展教育事业，努力破解人民群众关心的教育领域的热点难点问题。百年大计，教育为本。人民对美好生活的向往要求有更高质量的教育，要求在自身教育权益受到侵害时能够求助有门。我国的公益诉讼多年来积累的经验为教育公益诉讼制度的构建提供了重要参考，构建教育公益诉讼制度宜早不宜迟，在提起诉讼主体的限制上宜松不宜紧。通过构建教育公益诉讼提供法治保障。