孟庆瑜、李汶卓：促进绿色交通发展的政策审思与优化

党的二十大报告擎画高质量发展新篇章，将推动高质量发展作为全面建设社会主义现代化国家的首要任务加以推进。绿色是高质量发展的鲜明底色。在加快建设交通强国、推动交通运输高质量发展的新阶段，大幅提升交通运输绿色发展水平是应然之策。交通运输作为资源密集型行业，在形成对经济社会发展强力支撑的同时，也增加了对生态环境的负外部性影响，成为国家能源消耗、温室气体排放的重要来源。交通运输部科学研究院研究结果显示，2℃近零排放情景下中国交通运输碳排放将在2030年达到10亿t/年的峰值。为化解交通运输“高速发展”与“低效运行”之间的矛盾激化问题，中国不断打出政策“组合拳”推进绿色交通进程，现实举措虽然有一定成效，但其“后遗症”却在经济社会运行过程中愈加显现，仅仅依靠现有政策已经难以满足绿色交通发展的内在需求，积极推动绿色交通立法的呼声不断在理论界与实务界回响。根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，发展绿色交通将被置于中国完善新型城镇化战略、推动区域协调发展以及促进发展方式绿色转型等重点领域建设的优先位加以推进，结合政策相对于法律所特有的灵活性、实效性、便捷性特征，现阶段实现中国绿色交通发展仍应重视政策引导。然而，通过对中国绿色交通政策进行系统梳理，发现绿色交通现行政策的内容完整性与逻辑自洽性同绿色交通发展的现实需求之间仍然存在维度落差，呈碎片化低阶运行的绿色交通“政策之治”可能导致政策的效力递减乃至失效。针对相关问题，实践中多从对政策执行偏差的矫正出发寻求问题的破解，但这种做法无疑仍延续着“头痛医头，脚痛医脚”的线性程式，是对绿色交通政策内容复杂性以及权威性、稳定性不足等深层次问题的回避，实现促进绿色交通发展的政策优化仍需从政策体系、政策内容、政策制定主体运行等内部层面予以重新审视。

分析党的二十大报告提出“加快发展方式绿色转型。推动经济社会发展绿色化、低碳化是实现高质量发展的关键环节。加快推动产业结构、能源结构、交通运输结构等调整优化”。《国家综合立体交通网规划纲要》提出到2035年“综合运输通道资源利用的集约化、综合化水平大幅提高。基本实现交通基础设施建设全过程、全周期绿色化”。由于绿色交通倡导多维度的交通发展平衡，其中包含代际间交通与资源需求的平衡，以及时空上的经济、社会和环境的平衡，因此发展绿色交通对中国在新时代转变交通运输发展方式具有现实必要性，体现在以下三个方面：

第一，绿色交通推动交通领域科技创新、结构整合与能源调整，满足生态环境治理与保护的基本需要。交通污染的主要成因在于中国交通大规模建设之初遗留着的工业文明发展范式同新时代生态文明建设之间的矛盾。绿色发展作为生态文明建设的核心，其主要目的在于解决由传统工业化引发的环境与发展的矛盾，而绿色交通正是通过绿色发展观革新交通领域的传统工业化发展理念，强调以节能降碳、资源节约循环利用、污染防治和生态保护为抓手，全方位、全地域、全过程提升交通基础设施、运输装备和运输组织的绿色水平。

第二，绿色交通推动交通资源实现供需动态平衡，满足经济新常态下的结构性调整需求。中国交通领域存在供给不足与供需错位并存的矛盾特征，具体表现为区域配置失衡、供给节点错节以及投资主体错配。根据交通运输部出台的《关于全面深入推进绿色交通发展的意见》（以下简称《意见》），绿色交通建设将强化资源配置的市场化倾斜，避免政府或企业单一主导的格局，建立供需主导格局下的交通运输公私合作机制，可以满足中国经济增长换挡期与结构调整阵痛期的交通运输资源需求。

第三，绿色交通推动交通资源实现区域间、主体间的相对公平，满足交通强国战略以人民为中心的发展思想。交通需求是派生性需求，伴随着经济社会发展对客货空间位移的变化而发生，而交通公平则强调在客货空间位移的过程中相对满足不同主体的基本通勤需求，减少区域间、主体间的交通运输资源“贫富差距”。根据《意见》，发展绿色交通应当充分吸收不同主体的交通需求意向，通过实施公交优先等公共交通发展战略推进城际、城市、城乡、农村客运四级网络有序对接，鼓励城市公交线路向郊区延伸，扩大公共交通覆盖面，充分满足交通弱势群体的基本交通权益。

在概念界定上，绿色交通政策是指推动绿色发展理念全面融入交通运输的各领域、各环节，确保以最小的环境资源、社会运行以及经济发展代价最大限度满足交通运输需求的各种政策总称。发展至今，绿色交通政策从宏观到微观对绿色交通建设的诸多领域做出规范，特别是围绕其中的七大重点工程，建立了一系列科学、完整的制度。但将政策与实际对比，可以发现，现行绿色交通政策在权威性、综合性、成本性上并未完全解决绿色交通建设过程中的环境与发展矛盾、社会矛盾、部门矛盾等，政策体系仍有待完善。

（一）绿色交通政策的演进与发展

中国绿色交通政策渐成体系，相关政策在功能互补、内在联动中共同型构了绿色交通发展的实践图景。全面审视中国绿色交通政策的发展进程，其呈现如下发展趋势：

第一，由抽象性政策向实施性政策发展。中国制定同绿色交通有关的抽象性政策可追溯至1994年国务院制定通过的《中国21世纪议程———中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，其第10章、第12章和第13章分别就完善城市交通网络建设、交通可持续发展以及可持续的能源生产与消费提出了原则性的行动方案。此后，中国虽然在《节能中长期专项规划》《关于加快发展循环经济的若干意见》《中国应对气候变化国家方案》等政策中又相继制定诸多推进绿色交通发展的抽象性制度，但随着绿色交通建设实践需求以及相关抽象性政策在环境法治建设背景下不断加快入法进程，具有实施性特征的绿色交通政策不断涌现，包括《公路水路交通节能中长期规划纲要》《关于进一步加强交通行业节能减排工作的意见》《加快推进绿色循环低碳交通运输发展指导意见》等政策法规，涉及交通领域结构调整、运输组织创新、资源节约集约利用、科技创新与转化等多方面内容。

第二，由单一管控向综合治理迈进。中国绿色交通政策规制内容经历了由关注技术风险向技术与政策风险最终转向市场风险的过程，正在形成源头预防、过程管控与末端治理相结合的综合治理系统。2006年，原交通部出台《关于交通运输行业全面贯彻落实国务院关于加强节能工作的决定的指导意见》，仅就公路、水路领域提出交通运输节能工作具体措施，对于其他交通运输方式只在“推进各种运输方式间的协调发展”一节中稍有提及，且全篇突出“管控”，将强化运输管理作为交通运输节能的重点环节。2014年，交通运输部出台《交通运输行业节能减排工作要点的通知》，将交通运输行业节能减排范围拓展至“车、船、路、港”，并在管控以外强化市场监管，提升节能减排服务能力，强化企业主体作用，由传统末端治理开始向过程管控与源头预防延伸。直至2017年，交通运输部先后出台《关于印发推进交通运输生态文明建设实施方案的通知》《关于全面深入推进绿色交通发展的意见》，描绘了现阶段绿色交通发展的行动路线，提出了运输结构优化、运输组织创新、绿色出行促进等七项重大工程，构建了制度标准、科技创新等配套保障体系，从内容上实现了对铁路、公路、水运、航空、管道等交通运输方式的横向覆盖，以及对生产、建设、运行、维护、退出等交通运输环节的纵向覆盖。

第三，由命令规制向市场调节转变。针对交通领域环境资源问题采取命令性规制手段虽然能够获得立竿见影之效，但从机动车辆限行政策、公转铁政策等制度的实施效果而言，由于行政成本过高，因此容易产生违背交通市场运行规律的不当效果，对政策内容、政策执行等提出了较高要求。随着中国加快深化交通领域市场化改革，一批具有市场激励性、自愿参与性特征的政策法规不断被运用于绿色交通建设进程，包括以机动车市场财税调节、交通节能减排专项资金等为代表的财税政策，以清洁发展机制（CDM）、新能源汽车积分政策等为代表的交易政策，以新能源汽车技术政策、“互联网＋”交通政策为代表的技术政策等，形成了命令性规制手段与市场调节手段交互实施的状态。

（二）绿色交通现行政策的症结与隐患

面对交通领域生态环境问题的持续恶化与市场化进程的不断深化，绿色交通现行政策的内容完整性与逻辑自洽性同绿色交通发展的现实需求之间仍然存在维度落差，影响政策的实效与落地。其具体表现在以下三个方面：

第一，专业有余而权威稍显不足。中国尚未从国家层面就发展绿色交通制定专门的行动指南，仅在国家制定的其他政策中进行了原则性规定，绿色交通政策制定主体仍集中在部门和地方层面。作为中国生态文明建设的顶层制度设计，《关于加快推进生态文明建设的意见》在部分章节分别就构建低碳交通体系、开展港口及船舶污染治理、优化交通运输方式及运输结构、推进新能源研发与利用等方面提出原则性意见，标志着中国已经从国家层面对促进绿色交通发展给予了肯定性评价。同时，交通运输部作为绿色交通建设的主管部门，近年来相继出台《关于印发推进交通运输生态文明建设实施方案的通知》《关于全面深入推进绿色交通发展的意见》等一系列政策。其中《关于全面深入推进绿色交通发展的意见》更被视为现阶段发展绿色交通的权威指南，然而从该意见的发文机关代字来看，“交政研发”即交通运输部政策研究室发，并非“交通运输部令”层级，其规范效力等级较低，无法支撑绿色交通发展的现实需要。此外，兰州市、西安市等地也分别就发展绿色交通制定相关政策法规，但仅有少量效力层级为地方规范性文件，大多为地方工作文件，对促进中国绿色交通整体发展并无过多借鉴意义。发展绿色交通关系中国经济社会发展的各个领域，是生态文明建设的重要组成部分，理应通过更高层级的政策形式落实发展绿色交通的原则、方针与措施，然而当前发展绿色交通的指导思想、学术体系、话语体系尚未建立，国家层面的绿色交通发展规划有待设计，绿色交通政策法律规范体系的不完善同日益增长的发展绿色交通重要性之间仍然存在矛盾。

第二，类型有余而综合稍显不足。目前，从国家层面到地方层面制定的促进绿色交通发展的政策数量达到130余部。然而，在绿色交通政策体系加速形成的同时，政策的规范性、整体性同其规模增长之间呈现反向关系，极大影响中国绿色交通发展进程。其中，政策的制定主体分化是绿色交通政策深陷碎片化困境的主要原因。具体而言，中国交通运输领域长期存在交通、铁路、发改、住建、民航等多部门职能交叉、部门分立的管理体制，因此在交通运输大部制改革前，中国交通运输政策的制定主体较为分散，例如在国务院制定《节能减排“十二五”规划》的基础上，交通运输部、铁道部、住房与城乡建设部、中国民航局又分别制定《公路水路交通运输节能减排“十二五”规划》《铁路“十二五”节能规划》《“十二五”建筑节能专项规划》《中国民用航空发展“十二五”规划》，且规划内容均涉及绿色交通，但由于规划制定主体不同而导致相关内容掺杂部门利益严重。2013年，以构建现代综合交通运输体系为目标，交通运输领域开始新一轮大部制改革，然而此次大部制改革仍有部分深层次问题尚未得到解决，包括：首先，虽然明确了交通运输部在绿色交通建设中的主导性地位，但城市轨道交通建设、道路交通建设、机动车超限超载以及污染排放执法等部分重要职能配置仍归属于住建、公安、生态环境等部门；其次，交通运输部与铁路、民航、邮政三大部管局之间仍然存在运行机制不畅的问题，其中“一部三局”均单独设立政策规划部门，相互之间独立运行，交通运输部规划部门较少参与国家局规划制定，不利于绿色交通建设中的综合运输体制建立；最后，交通运输部同中国国家铁路集团有限公司（以下简称“铁路集团”）之间的关系也尚未得到厘清，例如：铁路集团虽然作为企业主体身份但仍承担着编制全国铁路网规划的政府职能，其逐利性本质导致其难以从绿色化层面考量铁路发展规划，影响交通运输综合效益最大化目标实现。

第三，政策导向有余而成本效益稍显不足。制度的成本效益分析是指通过对制度进行经济上的量化，计量其实施成本与效益之间的正当性关系，以评判制度的实施效果。其实，对于政策的成本效益分析并不必要广泛开展，其对象应当限缩为对经济、社会和环境所产生综合影响较大的政策。由于交通运输同经济社会发展与生态环境保护之间联系紧密，故相较于其他领域而言制定绿色交通政策更需考量其实施过程中的市场敏感度与成本效益差，以寻求提高政策实效性的途径。由于绿色交通政策所涉范围广泛，因此本文仅就中国推动机动车绿色化的部分财政政策展开分析。

机动车绿色化是中国绿色交通建设的重要环节，近年来，中国就机动车污染问题不断予以制度回应，并针对机动车污染防治特点制定了大量财政政策。例如，2009年7月财政部等部门发布《汽车以旧换新实施办法》对规定的四类汽车予以3000元～6000元不等的以旧换新补贴；2013年4月财政部等部门发布《老旧汽车报废更新补贴资金管理办法》对提前报废的老旧汽车给予5000元～18000元补贴，等等。以上政策的出台虽然对于加速黄标车及老旧机动车淘汰、减少高排放机动车数量具有重要意义，但政策自身含有的经济刺激性作用也当下立见，所削减的机动车污染排放值迅速被新增机动车所抵消。而清华大学气候政策研究中心与国家发改委能源研究所的研究数据显示，2011年中国实施1.6升及以下节能汽车购买补贴政策的二氧化碳减排成本为4368元／吨CO2，实施老旧汽车以旧换新政策的成本为36000元／吨CO2，而全产业二氧化碳平均减排成本仅为906元／吨CO2，其制度的成本效益差远高于行业平均水平。

自绿色交通概念形成之初，其相关政策制定便包含了政治利益取向、经济价值考量、社会声音诉求，甚至充斥着不同交通运输方式以及各环节主体的价值表达。因此，实现促进绿色交通发展的政策优化首先要解决的便是政策目标问题，优化了的政策目标应当成为贯穿于绿色交通政策体系的基本宗旨。政策目标的优化包括形式价值和目的价值的目标优化。前者意指为达至制度价值所追求的理想状态，制度必须确保其在有限的存在时间内保持内容、结构等形式要件上的优良品质，形成“权威”的外部表征，最大程度避免偶然性因素的干扰；后者意指政策的内在价值建构，其应当反映政策所追求的主要目的，表达所规范社会关系的最理想状态，决定权利义务关系的基本属性与分配形态。

（一）绿色交通政策的形式价值目标发展

绿色交通强调生态、资源、环境同经济、社会等多要素的协调统一，追求的是综合效益下的系统发展，需要通过政策的规范性形式对分散的主体与要素作整体推进，将各要素、主体相互作用于系统框架内进行分析。同时，由于交通运输领域正处于快速发展期，要求绿色交通政策还需根据现实情况灵活应变、适时调整。因此，绿色交通政策的形式价值目标应当确保内容的整体性、制度的灵活性以及效力的确定性。三种形式价值目标分别对中国构建绿色交通政策体系提出了不同要求，具体而言：

第一，整体性目标。绿色交通内部要素的整体属性要求政策制定者应当注重政策内容在横向与纵向层面上的统一。就横向层面而言，优化调整交通运输结构、构建现代综合交通运输体系应当成为发展绿色交通的前提。根据国务院印发的《“十三五”现代综合交通运输体系发展规划》的规定，中国交通运输框架包括公路运输、铁路运输、水运、航运以及管道运输五种方式，在横向层面整体性目标下应当实现对上述交通运输方式的全口径覆盖。就纵向层面而言，中国交通领域长期存在重视建设而轻视运营、维护的弊病，根据交通运输部制定的《推进交通运输生态文明建设实施方案》，交通运输生态文明建设应当遵循“全面推进，重点突破”原则，即将绿色发展理念融入交通运输发展的全过程，因此发展绿色交通应当坚持交通运输全生命周期视野，在纵向层面整体性目标下实现对规划、建设、管理、养护、运营、退出等环境的全介入。

第二，确定性目标。政策的灵活实效性也决定了其权威性和稳定性不足，更有部分声音将“政策”与“人治”划为等号。因此在现阶段绿色交通政策主治形态仍将持续的前提下，应当建立绿色交通政策的确定性形式价值目标，并明确该确定性的相对性属性，将其限于政策规范主体的理解范围以及交通运输行业的预期范围之内。确定性目标应当在绿色交通政策的三种制度类型中得以最直观呈现，首先是涉及权利（权力）—义务（责任）关系的制度，权利（权力）—义务（责任）关系不清是引发交通运输治理乱象的重要成因，以确定性形式夯实各主体间关系是开展绿色交通各项工作的基本保障。其次是涉及政府调控行为的制度，交通运输是中国政府调控的重要领域，然而政策层面下的调控措施却经常遭受短效性与内容模糊性的诟病，造成相关主体的信赖利益甚至直接财产利益受损。最后是标准性质的制度，绿色交通领域长期存在标准缺失、标准不一等弊病，影响绿色交通评价机制、监管机制等的正常运行。

第三，灵活性目标。灵活性与前述确定性之间绝非对立关系，其可被视为对确定性下的绿色交通政策之补充，表现为可被把握的模糊性形态。“良策”的重要标准在于准确反映事务变化的发展方向并实现对人的精准作用，而交通运输行业具有对社会、市场、科技等要素变化的极高敏感度，发展步速飞快。因此，绿色交通政策应当针对部分市场、科技等具有动态变化特征的制度领域施以模糊性的立法技术运用，为适应交通运输行业外围环境变化发展留有一定研判空间。

（二）绿色交通政策的目的价值目标

关于绿色交通概念和内涵的研究层出不穷。综合来看，发展绿色交通旨在通过建立可持续性的交通运输体系来满足社会运行与经济发展需要，强调以最少的社会成本实现最大的交通效率。因此，绿色交通政策所追求的主要目的可以概括为保障社会发展功能的公平价值、保障环境发展功能的可持续价值以及保障经济发展功能的高效价值。具体而言：

第一，公平性目标。不同于传统交通，绿色交通更强调对环境属性与发展属性的兼顾，因此绿色交通政策相较于一般交通政策，其公共属性更为明显。由于公共属性政策通常以确保公共利益有效增进和公平分配为根本目标，因此决定了“公平”在此类政策中的核心向度位置。而根据绿色交通的要求，其中的“公平”既包括空间上的交通资源分配公平，也包括时间上的交通环境污染防治代际公平。在政策设计中，公平性的满足应当在三个方面显现：一是明确“效率与公平对等”的绿色交通政策价值选择；二是增加政策内容中的社会政策比重，将公平价值目标渗入绿色交通建设全过程，并针对社会反映强烈的重点领域与关键环节优先进行政策制定；三是营造公平的绿色交通政策制定环境，建立和完善利益协调机制、利益表达机制和政策回应机制等内容。

第二，可持续性目标。可持续性目标是绿色交通政策的基础性目标，要求政策内容应当秉持审慎原则，将促进交通发展建立在充分审视现阶段各要素承载力基础上，其中包括内在和外在两个方面。内在强调的是绿色化的融贯，即确保交通政策绿色化进程中陈述集合证立结构的完美化趋向，形成制度内容的逻辑一致性，以统一的绿色交通发展目标、手段、程序改变各交通领域各行其是的局面；外在强调的是体系化的形成，即确保绿色交通政策统筹运输结构优化、组织创新、绿色出行等绿色交通建设七大工程，综合协调公路、水路、铁路、航空、管道五大交通领域，涵盖交通规划、建设、管理、退出等全过程，以确保绿色交通政策内容的系统完备。

第三，高效性目标。发展绿色交通需要由行政政策规制向环境经济政策引导转向。通过梳理现行绿色交通政策，发现主要由行政规制政策、环境经济政策以及社会治理政策构成。其中，环境经济政策强调“内在约束”，在推进环保技术创新、提升市场经济的力量以及降低环境治理与行政监控成本等方面更有优势，其主要通过价格、财税等经济政策引导、刺激交通主体开展绿色优化行为。由于发展绿色交通本质上是环境与经济协调融合的产物，而环境经济政策相较于其他政策能够对交通主体施以直接调控，给予环境改善激励，促进交通主体在相关活动作出理性选择，从而更有效地缓解交通主体的负外部性行为。

（一）完善促进绿色交通发展的政策规范体系

在制定一部较高效力等级的政策文件基础上，完善促进绿色交通发展的政策规范体系是现实之需。从规范依据上，中国最高效力等级政策文件是由中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发，发文机关代字为“中办发”的文件，属于严格意义上中央向地方下发的文件，作为未来时期指引中国交通强国征程的《交通强国建设纲要》便属于该等级。由于发展绿色交通是中国交通强国建设的其中环节，因此促进绿色交通发展的基础性政策效力等级应当低于《交通强国建设纲要》，故建议制定由中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的、发文机关代字为“厅字”的政策文件，可将其命名为《关于促进绿色交通发展的意见》（以下简称《意见》）。就政策内容而言，《意见》应当围绕安全、便捷、高效、绿色、经济五大交通发展理念，着眼交通发展全局，明确促进绿色交通发展的重要性、指导思想、工作原则、战略取向以及发展目标，内容涵盖综合交通运输促进、绿色交通基础设施建设、绿色交通运行管理、绿色交通安全保障等方面。其中，“综合交通运输促进”主要以促进交通运输方式整合发展为主要内容；“交通基础设施建设”以确保基础设施绿色建设、布局完善、先进适用、便捷舒适等为主要内容；“交通运行管理”以确保交通运行完备可控、经济高效、立体互联等为主要内容；“交通安全保障”以完善交通安全技术标准、加强交通质量管理、强化交通安全运行评估等为主要内容。同时，《意见》还应当通过制度阐释的形式将促进绿色交通发展的重点任务及配套措施予以明确，并根据制度实施情况随后形成专项政策。

（二）深化促进绿色交通发展的交通运输行政体制改革

尽管交通运输管理体制不断优化，但从权责配置、决策程序、市场开放程度等方面尚无法适应绿色交通发展的现实需要，其重要原因便在于中央层面交通运输行政体制改革的不彻底，中国仍需在此层面继续深化改革。具体而言：

第一，职能交叉、权责模糊的绿色交通建设部门职能现状需要通过建立协同机制予以打破。应当在明确交通运输部作为促进绿色交通发展主导部门的定位基础上，搭建同发展改革、公安、城乡建设、生态环境等部门的对话平台，在“铁水公空”一体化建设、区域交通布局衔接等政策设计中形成多部门交流会商渠道，并针对重要事项形成部长、委主任协商会议，建立实现绿色交通发展信息共享、跟踪分析和督促指导长效机制。

第二，完善交通运输部与其部管局之间的运行机制，优化绿色交通政策“决策—执行”关系。交通运输部同铁路局、民航局、邮政局之间在组织结构、组织权力、人力资源等方面仍停留于框架式的部门组合，不利于绿色化的综合交通运输方式建构，交通运输部同其部管局之间应当回归“政策制定与执行分开”的状态。一方面，明确交通运输部在促进绿色交通发展过程中的综合化重大决策职能，对于综合性的政策、规划等具有制定领导权，并充分尊重国家局对于其中专业决策的建议权；另一方面，对于专业性较强的各交通领域政策、规划等制定权仍回归各国家局，但需交通运输部作备案审查，对于其中同交通运输综合化重大决策相异的内容，交通运输部有权提出意见并要求修改。同时，将执行权及有关资源下沉至部管局，以提升专业领域执行效能。

第三，优化铁路领域管理与监管体制，为实现绿色铁路发展提供机制保障。2013年国务院机构体制改革，铁道部实行政企分离，组建中国铁路总公司（现为“中国国家铁路集团有限公司”）和国家铁路局。从实际运行来看，这一改革并不彻底，国家铁路局应然承担的监管职能受体制、能力、制度等所限并未得到有效发挥，对绿色交通持续、健康发展造成隐患。基于此，一方面，应当继续优化铁路领域管理与监管体制，将铁路集团的铁路网规划、铁路发展与管理政策制定等政府性职能交予国家铁路局，同时强化国家铁路局对于铁路生产、运行等环节的绿色化监管，加快构建铁路绿色化标准体系；另一方面，应当完善铁路现代企业制度，针对绿色交通优化客货运输结构、推进先进运输组织方式等要求，进一步开放铁路运输市场，加快铁路客货分离、网运分离，形成市场化铁运定价机制。

（三）建立促进绿色交通发展政策实施的成本效益分析

机制交通运输作为建设现代化经济体系的先行领域需要遵循效益逻辑，而绿色交通由于其内涵区别于传统经济生产部门的生态环境底线思维，又在“效益逻辑”之上被赋予了“成本逻辑”。因此，在绿色交通政策的制定、实施、调整、终结等过程中，必须对其能够获得的预期收益以及所付出的环境成本进行权衡，以防止出现环境成本高于经济效益，保障绿色交通政策实施效果。由于中国政策成本效益分析仍处于起步期，缺少规范化的分析框架及标准，因此建立促进绿色交通发展政策实施的成本效益分析机制可以遵循“制度建立—方法构建—配套完善”的逻辑推进。首先，应当制定绿色交通政策成本效益分析制度。成本效益分析并非单一模式，其设计必须整体考虑相关领域的范围、主体、实施背景等内容，因此绿色交通成本效益分析制度应当在促进绿色交通发展的基础性政策中予以明示，即可在前述《意见》中的“战略取向”部分作出规定，内容应当包括适用成本效益分析的政策标准、开展成本效益分析的主体、主要评估内容等。其次，应当构建绿色交通政策成本效益分析的方法框架。其包括：明确关键指标，确保该指标能够准确反映绿色交通政策对经济社会、环境质量、资源禀赋以及交通运行造成的影响；政策的制定成本、执行成本以及社会成本评估方法，确定由绿色交通政策所引发的机会成本总和；由政策产生的经济效益、社会效益以及环境效益，即由政策带来的社会福利增加。最后，加强绿色交通政策成本效益分析的配套保障，针对交通运输数据变化的灵活性，建立绿色交通政策成本效益分析数据库和模型库，同时建立相应的人员培养、资金保障与科研转化机制。

（四）完善促进绿色交通发展的配套保障机制

托德·利特慢（ToddLitman）在“VictoriaTransportPolicyInstitute”发表文章就交通政策进行成本效益分析，提出国土空间合理利用、交通技术革新、交通需求管理等交通政策由于具有社会净效益的效果而建议优先使用，发展新能源交通工具由于具有高减排成本则应当审慎使用。由于促进绿色交通发展所涉配套制度众多，本文仅就规划协调、财税与价格调节、科技创新及应用等现阶段重点领域作出详述。

第一，建立国土空间规划体系下的交通规划适应性机制。一是交通作为国土空间的骨架，对空间格局、产业布局等具有导向作用。因此，应当推进绿色交通规划同国土空间规划的同步编制，统筹考虑国土空间容量与交通资源供量、存量、需求量，保障绿色交通建设用地供给的区域协调与灵活配置。二是推动公共交通导向型开发（TOD）交通建设模式的应用，形成绿色交通运输方式对资源开发的引导。三是加强城际、城市、城郊轨道交通建设运营，在满足人口流动需求的同时实现对沿线人财物的整合。四是建立市场导向的货运线路布局，提升交通资源的运转效率。

第二，建立促进绿色交通发展的财税支持与价格调节机制。积极拓宽绿色交通建设投融资渠道，加强绿色金融、绿色信贷对绿色交通建设的支持，推行绿色交通领域政府和社会资本合作项目模式（PPP），适度放开交通运输领域政府价格管制，通过价格调节与财政补贴形成对公众交通运输方式选择的杠杆调节，吸引公众选择轨道交通、水路交通、公共交通等低碳、绿色的出行方式。此外，还可以通过探索交通碳交易与征收移动源碳税形成对交通污染的市场规制。

第三，建立绿色交通发展科技创新与成果应用转化机制。积极推动物联网等先进科技手段在绿色交通建设中的应用，形成“互联网＋绿色交通”模式。建立涵盖政府、科研院校、企业、公众等主体的科技创新合作机制，形成政府牵线、科研院校研发创新、企业推广运用、公众提供意见反馈的体系网络。开展交通基础设施智慧管理、运输服务智慧管理以及交通执法监管智慧管理等平台建设，实现平台间的数据共享，为绿色交通建设武装“最强大脑”。

绿色交通政策在日益完善的同时仍然存在权威不足、综合不强、成本效益失衡等问题，绿色交通发展的现实紧迫性同政策配套之间仍然存在维度落差。为消解改革实践与政策安定性之间的张力，有必要对绿色交通建设实践中存在的问题进行梳理，继而明确政策优化的外部性规范与内部性充实目标，最终通过政策规范体系构建、行政体制改革、成本效益分析机制设计、配套措施完善等系列方式推进绿色交通建设的各项工作，实现绿色交通发展的环境效益、经济效益与社会效益相统一，使“美丽中国”与“交通强国”得以共同发展。绿色交通以科技进步为支持而不断取得突破，在促成生产生活方式迭代进步的同时，也对相关政策法律体系产生巨大挑战，并由此引发绿色交通发展如何有效跟进以及科学规范的相关问题。政策创新作为基础研究创新仅遵循其既有体系轨迹远远不够，还需要建立政策长效机制以有效应对绿色交通发展所衍生的系列问题，这些需要学界不断加以关注。