范海玉、李汶卓：京津冀交通一体化绿色发展的契机、困境与进路

交通一体化作为京津冀协同发展的先行领域和重要突破口，目前虽然已经在轨道交通互联、断头路打通、智慧化交通建设等领域取得了显著成效，但是相较于发展绿色交通的应然要求和京津冀协同发展的高质量、绿色化进路而言仍然存在较多不适，阻碍着京津冀交通一体化绿色发展的最终落成。“十四五”规划提出，要以京津冀等区域为重点，加快打造引领高质量发展的第一梯队，因此从全局的高度、长远的考虑、绿色的视角来认识和做好交通一体化工作应当成为新时期京津冀协同发展的重要议题。

（一）顶层设计明确京津冀交通一体化的绿色发展方向

《京津冀协同发展规划纲要》提出“发展安全绿色可持续交通”为京津冀交通一体化发展奠定了绿色基调。此后，京津冀三地先后出台《北京市促进绿色货运发展的实施方案（2016-2020年）》《天津市交通运输委员会重污染天气应急预案》《河北省强化交通运输领域污染防治专项实施方案》等政策文件，均强调在京津冀交通一体化进程中调整运输结构、发展公共交通、建设绿色交通体系、改善移动源污染现状的重要性。2021年12月《京津冀交通一体化发展白皮书（2014-2020年）》发布，明确了“十四五”时期京津冀将打造安全、便捷、高效、绿色、经济的综合交通运输体系，京津冀交通基础设施及交通基本公共服务共建共享将接续沿着绿色化发展方向推进。

（二）京津冀经济社会发展差异增大倒逼交通一体化绿色发展

交通需求是派生性需求，伴随着经济社会发展对客货空间位移的变化而发生，将交通一体化作为京津冀协同发展率先突破领域的原因之一在于通过京津冀三地之间的交通通达与资源公平，从而实现在京津冀客货空间位移过程中相对满足不同主体的基本通勤需求和不同地区之间的公平发展需求，减少区域间、主体间的交通运输资源“贫富差距”，实现供需平衡。京津冀协同发展已历时八年，整体发展向好，经济发展质量不断提升，但是区域间经济发展差距仍呈现扩大趋势，京冀之间尤其显著， 其关键原因便在于京津冀交通一体化建设未能匹配京津冀区域内资源分布的差异性和发展要素的流动性现实特征。根据交通运输部制定的《关于全面深入推进绿色交通发展的意见》，发展绿色交通应当充分吸收不同主体的交通需求意向，通过实施公交优先等公共交通发展战略推进城际、城市、城乡、农村客运四级网络有序对接，鼓励城市公交线路向郊区延伸，扩大公共交通覆盖面，充分满足交通弱势群体的基本交通权益。有介于此，在京津冀交通一体化网络基本形成的同时，还需加强不同运输方式之间的衔接度，深入推进运输结构调整，进一步提升交通网络布局与区域空间适应度，进一步缩小人民群众美好出行需求与运输服务质量契合度，进一步统筹交通运输资源与经济发展要素流动、产业和人口分布等因素关联度，实现区域交通“人畅其行、物畅其流”，为推进区域协同创造公平发展环境。

（三）京津冀交通一体化纵深推进激发区域交通结构性调整需求

根据需求第二定律，需求对价格的弹性会逐渐增长，即当事情的发展面临新的情况与问题时，替代方案寻找的范围会随时间扩大，能够找到的对策越来越多。十四五时期，京津冀“四纵四横一环”网络化综合运输通道格局基本形成，京津冀交通一体化将朝向纵深拓展。这种交通纵深需要适配京津冀未来时期经济发展与社会需求，并对经济发展生成适度超前引领。根据“十四五”规划，加快推动京津冀协同发展，“绿色发展”、“高质量发展”、“创新融合发展”是关键词，是京津冀协同发展迈上新台阶的新动力源，这就要求新时期京津冀交通一体化应当接续围绕建立安全、便捷、高效、绿色、经济的综合交通体系展开，包括加强基础设施硬联通、制度规则软联通、交通内核智联通等方面，核心在于转变交通运输行业发展方式，而绿色化是其中的主要发展方向。

（四）京津冀生态环境综合治理深入实施要求推动交通领域环境问题整改

尽管京津冀生态环境协同治理取得明显成效，但仍面临长期性、复杂性。根据京津冀三地“十四五”生态环境保护规划，新时期京津冀将从更大范围优化配置资源，完善生态环境联建联防联治机制，深入打好污染防治攻坚战，持续改善区域生态环境质量。一直以来，京津冀区域由交通引发的生态环境问题突出，解决交通领域生态环境问题应当被作为重点领域加以推进，主要包括噪声污染、水污染、大气污染三个方面。

 1. 噪声污染。以京津城际铁路建设运行为例，根据生态环境部环境工程评估中心对京津城际铁路沿线建筑前开展的噪声监测结果显示：当列车行驶时速在250km/h以下时，噪声能够被轨道降噪设施有效干预，噪声污染影响较小；当列车行驶时速在250km/h以上时，噪声明显增加，超过生态环境部《声环境质量标准》（GB3096—2008）的二类标准水平。

2. 水污染。以张唐铁路燕山隧道段建设为例，由于该段地质条件复杂，施工过程中最大埋深151.5米，穿越断层破碎带19条，且多富含地下水，在隧道开工过程中共发生上百次涌水、突泥事件。同时，燕山隧道内开凿了7座斜井，各斜井每日设计出水量为5万多立方米，这使得当地地下水文环境在一定程度上发生变化，短期加剧山区取水困难，并改变了该区域的补水、径流与排洪条件。

3. 大气污染。据统计，截至2020年，仅北京市机动车保有量便达到640.6万辆，其中重型柴油车24万辆，氮氧化物、颗粒物排放量分别占机动车总排放量的70%和90%以上。根据生态环境部针对大气污染传输通道城市（包括北京、天津及河北省部分地区）开展细颗粒物（PM2.5）来源解析，在移动源污染对PM2.5贡献率的前十五名中，北京、天津及河北省四座设区市上榜，占据六席。

尽管京津冀围绕交通一体化绿色发展已经初步建立起包括地方性法规、规划政策、标准等在内的制度保障体系，但仍有完善空间，主要表现为缺乏专门地方性法规、规划政策“绿色化”程度不足两个方面。

1.京津冀交通一体化绿色发展缺乏专门地方性法规

以“绿色交通”、“低碳出行”等为关键词对京津冀三地省级立法进行梳理，共有15部法规对促进交通绿色发展作出规定，河北省占比近半；有5部法规规定了京津冀交通一体化绿色发展有关内容，河北省占比过半。结合表1可以看出，一方面，京津冀三地均高度重视交通领域环境问题，重视发展绿色交通，基本实现有法可依。同时，以京津冀同步施行机动车和非道路移动机械排放污染防治条例为标志，京津冀交通一体化绿色发展法治化实现重大突破，实现了区域机动车和非道路移动机械排放污染防治在基本标准、关键举措等方面的一致。另一方面，制度内容较为宏观，没有具体落实到绿色交通规划、建设、运营等必要环节，且制度内容以引导性、促进型规范居多，缺乏权威性。此外，京津冀交通一体化绿色发展仍然缺乏充分的制度保障，三地之间立法步伐未能保持一致，河北省制定的7部法规中，有5部规定了京津冀区域协同内容，而北京市、天津市仅各有2部法规对京津冀区域协同作出规定。

2.京津冀交通一体化规划政策“绿色化”程度不足

根据梳理，现行京津冀交通一体化规划政策的“绿色化”程度并不尽如人意。2015年12月，《京津冀协同发展交通一体化规划》《京津冀协同发展生态环境保护规划》先后出台，两部规划虽然均提出将“发展安全绿色可持续交通”作为交通一体化的具体工作任务和内容，但其中对于“绿色化”的认识仍较为浅层，主要包括绿色意识培育、技术改进、工程建设等方面，缺乏对于交通领域绿色生产生活方式内含诸关系的深层次调整和优化，发展评价标准体系、绿色发展激励机制等必要内容缺失。同时，尽管京津冀三地基于中央规划和综合交通运输发展需要又分别出台了《河北省推进京津冀协同发展交通一体化规划》《天津市关于贯彻落实‘十三五’现代综合交通运输体系发展规划的实施意见》《北京市推进京津冀协同发展2018-2020年行动计划》等本地区行动方案，但是由于各地区推进规划落实的要求、措施和侧重点等各不相同，且三地并未就推动本地区绿色交通发展制定专项规划，因此指导效用不强。

（二）体制机制壁垒有待破除

区域府际合作机制的不健全，地方交通运输行政体制改革的有待深化是造成京津冀交通一体化难以适应绿色发展转型新形势的体制机制内因。目前，从国家到地方已经围绕京津冀交通一体化建立起常态化议事协调机制，例如：交通运输部成立京津冀交通一体化领导小组，京津冀三省市成立京津冀三省市区域交通一体化统筹协调小组，并建立了联席会议机制和工作人员互派机制。尽管如此，由于交通问题的复杂性以及同生态环境问题的交织使得交通领域生态环境问题逐渐暴露并超出现有区域府际合作机制的治理愿想与既定设计。根据奥尔森的集体行动生成逻辑，制度机制缺失和利益结构差异可以被认为是针对京津冀交通一体化绿色发展完善区域府际合作机制所亟需突破的难题。就制度机制而言，京津冀针对交通一体化仍采取“一事一议”的议事方式，缺乏完善的顶层设计，仅就机动车和非道路移动机械污染协同防治形成了权威的制度化规定。虽然京津冀已经建立层级分明的协调机构，并相应建立起京津冀交通一体化联席会议机制，但是具体展开工作的交通一体化协同机构大部分挂靠在交通委(厅)的处室，在全面协调各方决策时有一定的困难。这种缺乏权威性的协同机制导致各地方政府在面对本地利益和区域利益、经济利益和环境利益的抉择时，受到理性经济人的意识驱使，大概率均会选择前者，造成土地与交通规划分离、环境保护与交通建设分立等情况。就利益结构而言，京津冀经济社会发展差距较大、功能定位不一致，交通呈现出围绕首都“单中心、放射状、非均衡”的网络布局，三地的交通基础建设和交通功能层次不在同一个量级，因此导致京津冀面临的交通领域生态环境问题存在特性，现有状态下难以真正实现合作共赢。

（三）绿色发展多元投融资模式亟待建立

实现京津冀交通一体化绿色发展具有公益性和正外部性，同时决定了其具有投资大、回报周期长的特征。由于各地方交通建设运营资金压力过大，因此较为科学的应对方法便是建立政府主导、市场参与的多元投融资模式。然而，京津冀交通一体化绿色发展目前仍明显处于政府一元主导，市场在交通资源优化配置过程中未能充分发挥积极作用。其主要表现为由政府主导并推动交通一体化绿色发展投融资进程，市场自发的投融资需求不足，所聚焦领域也多为交通基础设施建设等传统行业，且“一般”市场主体很难参与其中。例如，津石高速公路天津西段项目作为绿色公路示范工程采用PPP模式实施，由天津市交通运输委员会负责组织推动，项目资金来源包括项目资本金、交通运输部投资补助、市政府投资补助及项目融资，中标社会资本为中交一公局集团有限公司，值得注意的是，项目方案中表示不设置最低保证车流量和超额车流量，由社会资本自行评估并承担车流量风险，这一做法虽然减轻了政府风险与支出责任，但也无形中表明了社会资本参与绿色交通建设需要较高门槛。此外，京津冀尚未完全建立跨区域交通建设运行投融资模式，虽然京津冀三地政府及中国铁路总公司已经成立京津冀城际铁路投资公司，用以统筹推进相关领域的投资、建设、运营及资源综合开发，但是并不涉及公路、交通配套设施等领域，且在体制机制运行和实践操作方面还面临诸多问题。

（四）交通运输结构和网络空间布局存在失衡

交通运输结构能够深刻反映综合交通运输体系中各种交通运输方式的作用、布局及相互发展的关系，是影响运输业碳排放和交通领域生态环境状况的关键因素。大宗货物运输“公多铁少”，不同交通运输方式之间缺乏科学协调分工是京津冀交通运输结构调整面临的主要问题。数据显示，到2020年底，北京、天津和河北的货物到发铁路运输比重仅分别为9.67%、20.77%和12.5%，以重型柴油车为主的公路运输仍扮演着京津冀客货运输的重要角色，并成为机动车污染的主要成因。目前，京津冀三地重点就大宗货物“公转铁”、货运铁路建设等方面强化对接，通过发展多式联运，重要港口全部实现铁路集疏港等措施，区域交通运输结构得到明显改善。尽管如此，京津冀交通运输结构调整仍面临难以突破的“最后一公里”。首先，京津冀现有铁路数量与沿线配套设施无法完全满足区域货运要求，多数企业面临“无铁可转”，例如，石家庄城域无铁路运输的热电厂钢铁厂单日仍有近20万吨燃煤需要货车运输。其次，“公转铁”缺乏配套调控措施，导致相关市场产生负面影响，自京津冀各大港口自全面禁止接收公路运输煤炭以来，区域内货运铁路便处于满负荷状态，现有铁路运力无法满足货运需求，短途煤运运输成本上涨，并导致下游价格水涨船高。最后，由于京津冀三地交通资源存在量级差异，整体呈现以北京为单中心、放射状的交通布局结构，且三地之间缺乏有效职能分工，各种运输方式之间缺乏比较优势和组合效率，因此导致客货流量在虹吸效应下仍主要流向北京市，与天津市、河北省形成两极分化，而此种市场主导下的区域交通结构失衡在短期仅靠工程推动和政策调控难以实现有效改变。

（一）交通一体化绿色发展需要同京津冀协同发展长远目标相适应

从交通与区域发展的关联性看，交通对于优化调整区域经济社会结构和空间结构具有推动作用，交通经济区位性与人类行为的经济区位导向相叠合，从而催生人口集聚，形成交通地理格局框架下的区域生长。因此，交通在京津冀协同发展中发挥着基础先导功能，其涵义并非区域成长对交通的被动适应，而是区域成长对交通的主动选择，即交通规划建设应当主动适应区域内经济社会空间变化的一般路径，找准京津冀交通一体化绿色发展的科技与创新需求，统筹长期目标与近期工作，结合产业创新与科技创新。“十四五”规划为京津冀协同发展牟定了前行蓝图，实现交通一体化绿色发展必应严格遵循、融合互动。例如，规划提出“推动京津冀产业链与创新链深度融合”便为实现交通运输行业新的生产方式转型升级提供了发展指向，具体而言，京津冀交通一体化绿色发展的重要内容之一在于以创新为抓手推动交通产业转型升级，而产业链条上的每一个环节都可能形成新的创新点，并延伸成为创新链，继而带动整个产业链条创新。这不但纵向抬升了产业链的价值端，而且横向延伸了产业链，有利于强化京津冀绿色交通科技支撑和科技成果转化，优化区域绿色交通产业布局，释放三地之间的梯度势能，缩小区域发展落差。 

（二）交通一体化绿色发展需要生产体系、消费体系、运行体系系统推进

交通一体化绿色发展强调社会经济系统与自然生态系统和谐共生，通过模拟自然生态系统运行方式和规律，使交通社会生产从数量型的物质增长转变为质量型的服务增长，这一过程包括交通生产体系、消费体系、运行体系在内的全过程与各环节。就生产体系而言，根据Allwood（2018）的研究表明，仅从汽车设计端放弃非必要附件、简化汽车结构、改用轻型材料，便能够实现每年减排万吨级别碳排放。京津冀区域既是中国六大汽车产业集群之一，也是轨道交通装备及零部件产业链重点企业最密集的地区，规划建设京津冀绿色低碳交通产业链既具有基础优势，同时也迫在眉睫。就消费体系而言，绿色消费可以引领新的社会趋势，使消费者对于商品的关注理性回归至使用价值，促进生产系统的绿色化。京津冀是我国最大的机动车消费市场之一，在当前我国确定进一步释放汽车消费潜力的背景下，通过实施以旧换新、小排量及新能源机动车税费减免等措施引领消费者绿色消费能够减少经济刺激政策给区域环境带来的负向外延压力。就运行体系而言，京津冀交通运行结构调整涉及产业结构与布局、多种运输方式发展与衔接等多个方面，既是一项复杂的系统工程，也是对于公路货运量占货运总量超过80%的京津冀区域所必须克服的重点工程，包括运输结构优化调整、运输组织效率提升、绿色出行体系构建三个方面。需要特别指出的是，《绿色交通“十四五”发展规划》已经将“优化交通运输结构，提升综合运输能效”作为“十四五”时期发展绿色交通的主要任务，并结合京津冀实际，针对性提出推进区域运输绿色低碳转型的主线目标，即通过加快推进港口、大型工矿企业“公转铁”“公转水”，实现“十四五”时期京津冀及周边地区沿海主要港口矿石、焦炭采用铁路、水运和封闭式皮带廊道、新能源汽车运输比例达到70%以上。

（三）交通一体化绿色发展需要政府力量、市场力量、公众力量协同参与

实现京津冀交通一体化绿色发展处于多个领域、学科、部门的交叉地带，依靠政府、市场或者公众其中一方均难以实现问题解决与供需平衡，因此在应对策略上需要最大程度发挥政府管制、市场调控和公众参与的协同共治效应，建立起多主体在权威治理基础上共商公共事务的动态过程。政府监管职能的充分发挥对保障治理有效性具有基础性作用。一方面，交通一体化绿色发展涉及复杂的污染治理与经济变革过程，需要专业的技术指引和强大“手”的干预；另一方面，交通领域环境问题在京津冀区域层面呈现出源头流动、权责不清、治理分散等特征，需要京津冀三地政府协同发挥制度制定与执行、机构调整与优化、环境污染监管与问责等多种职能以避免治理的耗散、低效与失序。市场既是面向消费者的供给端与回应端，对于政府规范的实施响应结果也直接影响交通一体化绿色发展的走向，其在各主体间发挥纽带功能，具有驱动作用。从宏观上，需要发挥市场机制配置资源的决定性作用，以高质量的绿色供给激发绿色新需求，引导绿色新消费。从微观上，企业是市场的主体，通过推动企业自主治理和契约治理效用的最大化，实现京津冀交通领域企业在产业结构转型、能源消费低碳、资源利用循环、生产过程清洁、产品供给绿色等方面实现突破。公众作为交通一体化绿色发展的终端主体，其重要性不断显现。作为市场主体而言，公众的绿色消费理性提升将倒逼企业绿色化改造；作为社会主体而言，公众的生存发展需求形成对于政府和企业的压力传导与社会监督；作为环境主体而言，公众为确保环境利益而让渡了部分出行权与自主选择权，同政府、企业相呼应，结成有力同盟军。

四、京津冀交通一体化绿色发展的实现进路

（一）完善京津冀交通一体化绿色发展的政策法律体系

实现京津冀交通一体化绿色发展需要制度领航，既应当以法律的形式确立京津冀交通一体化绿色发展的总体原则与行事规则，也需要构建完备的规划政策体系从绿色生产、绿色消费、绿色运行各环节把握京津冀交通一体化绿色发展的政策着力点。

1.京津冀三地协同制定实施《促进绿色交通发展条例》

京津冀交通一体化绿色发展是经实践检验正确的协同发展措施，具备成熟的经济社会条件及理论方案，存在启动区域立法的必要性与可行性。京津冀交通一体化绿色发展具有整体性、系统性特征，目标是实现“1+1+1＞3”的效果，因此京津冀三地在立法需求、立法动议、立法调整的利益关系上彼此趋同，故京津冀可以此为开端探索适用立法联合起草制度，实行三省市联合拟法的协同模式，以实现三省市立法的高度协同。从立法内容上，包括规划与建设、运行与改造、科技促进与推广、市场激励与消费引导四个方面，重点就空间布局优化、运输结构调整、交通污染治理、低碳交通推广、绿色交通监管、区域协同等方面进行制度构建与机制完善。

2.完善京津冀交通一体化绿色发展规划政策体系

一方面，应当基于国土空间规划以及交通运输、生态环境、城镇发展等相关领域专项规划制定新的《京津冀协同发展交通一体化规划》，并确保其与京津冀区域生态、农业、城镇空间等专项规划相适应。另一方面，京津冀交通一体化绿色发展涉及交通生产体系、消费体系、运行体系的绿色化转型，亦是对传统工业化模式下相关体系的淬炼重生，需要对其主要政策着力点予以把握。首先，完善京津冀绿色交通生产的激励和约束政策体系，重点包括推动区域绿色交通生产技术创新、标准协同、资金充实、人才培养以及产学研交流转化等方面。其次，改善绿色交通消费的政策环境，通过加强绿色低碳出行宣传，探索绿色交通生态产品价格形成机制，强化税收优惠、消费补贴和绿色消费信贷等方式推广绿色低碳交通出行。最后，完善京津冀绿色交通运行的政策体系，以智能化、绿色化为突破口，推动京津冀交通运行效率、综合能力、服务品质等实现整体提升，通过政策扶持、技术支持等手段缩小河北同京津之间的绿色交通发展差。

（二）适应京津冀交通一体化绿色发展需要的行政体制机制改革

首先，京津冀三地交通运输尚存在发展差距，导致利益协商不一致始终伴随区域交通一体化进程，应当尽快创新中央政府及部委的纵向嵌入机制。纵向嵌入机制相较于横向协作机制而言主要依赖于正式权威下的刚性机制，需要同更为柔性的横向协作机制配合使用。其措施主要包括通过开展政治动员，制定统一的战略规划以明确京津冀不同地区交通一体化绿色发展战略导向，在京津冀三地同绿色交通所涉及的中央部门之间建立省部际联席会议机制，建立京津冀交通一体化绿色发展重大项目评估约束机制等措施，缓解由区域发展差距引致的体制机制障碍。其次，完善京津冀交通一体化绿色发展横向协作机制。在现有的京津冀交通一体化联席会议机制和互派工作人员机制基础上确立京津冀交通一体化绿色发展信息交流机制、信赖生成机制、能力养成机制、协同行动机制和结果巩固机制等内容，并应当根据现实需要首先建立起京津冀常态化交通一体化绿色发展工作机构联系机制，并对推动京津冀交通一体化绿色发展的项目协作推进、技术经验共享、工作信息交流沟通、理论研究协作、干部培训学习交流等措施予以制度明确。最后，应当在明确交通运输部门作为交通一体化绿色发展主导部门定位的基础上，搭建同发展改革、城乡建设、生态环境等部门的对话平台，在“铁水公空”一体化建设、区域交通布局衔接等政策设计中形成多部门交流会商渠道，并针对重要事项形成厅长/委主任协商会议机制。

（三）创新京津冀绿色交通建设投融资机制

第一，京津冀三地政府应当树立多元创新的绿色交通项目投融资意识。根据项目种类和投资数额不同，通过政府债券、政府投资基金、政府与社会资本合作（PPP）、组建投资运营公司、开发性金融、环保贷等多种投融资方式来解决交通一体化绿色发展缺乏资金来源渠道、总体投入不足、环境效益难以转化为经济收益等瓶颈问题。第二，建立政府投入的市场化影响预判机制，提高京津冀三地政府对于绿色交通产业投入行为的引导能力，增强融资杠杆能力，吸引更多社会资本进入绿色交通市场。第三，完善促进绿色交通生产投融资体系，建立以财政资金为引导、企业资金为主体的京津冀绿色交通发展建设投入机制。

（四）以健全公铁联运机制为重点优化调整京津冀交通运输结构

首先，京津冀应当推进公路、铁路间的深度融合，重点加强企业、货场、物流枢纽等节点同货运铁路间的交通衔接；加强首钢、河钢等能源企业与货运铁路干线间的铁路支线建设；加强对未覆盖铁路地区，尤其是乡镇、农村地区道路与干支线道路、铁路之间的衔接。其次，京津冀三地应当就铁路货场、物流园区等联运枢纽的建设运营标准实现统一，实现联运枢纽的仓库数量、机器设备、管理机制等达到统一标准，并实现集装箱技术标准的配套统一，提升货物转运效率与各环节行动配套。再次，京津冀应当建设公铁联运信息服务平台，作为部门与行业之间的信息服务交流渠道，在为企业提供联运线路、货物状态、价格查询等服务的同时，将公铁运输涉及的检验检疫、认证许可等事项在平台实现一站式办理，提升公铁联运的便捷化、透明化水平。最后，公铁联运是两种不同交通运输方式的集合，需要对公铁联运信息进行有效的挖掘计算，合理调度安排运输线路与交通建设，对交通领域决策提供有力支撑。