伊士国、郭康：论党内法规实施后评估指标体系之构建

历史经验反复证明, 许多理想的立法制度设计往往在实行过程中都不一定能产生预期的实践效果, 且发生某些立法理想与现实背离的事情, 似乎也是难以避免的。因而, 开展立法后评估工作, 对立法实施后的实际效果进行科学全面地评估, 并据此采取相应的措施, 就成为了我们开展立法工作的必要环节。对于党内法规建设工作来说, 亦是如此。党内法规制度设计的美好初衷是否能够最终落实, 因而, 开展党内法规实施后评估工作也是党内法规建设工作的必要环节。而要开展党内法规实施后评估工作, 就必须要构建一套科学的党内法规实施后评估指标体系, 特别是由于评估的指标体系直接决定着评估的方向和评估的结论是否正确、科学和符合实际。因而, 我们应站在中国问题、国外经验的立场上, 在梳理国内外有关立法后评估指标体系研究现状的基础上, 结合党内法规自身特点, 加以借鉴、整合和吸收, 构建科学的党内法规实施后评估指标体系。

党内法规实施后评估指标体系指的就是在对党内法规的制定质量及其实施效果进行评估的过程中所依据的标准, 这也是党内法规实施后评估能够成功开展的前提和基础。一般说来, 党内法规实施后评估指标体系是由一系列指标要素按照一定的逻辑和结构组成, 能够反映党内法规制定质量及其实施效果的通用的评估指标体系。对于这个指标体系的内涵, 可以通过下面几个方面进行理解:

首先, 党内法规实施后评估指标体系是整个党内法规实施后评估制度的重要组成部分。党内法规实施后评估制度是由评估主体、评估对象、评估程序和评估方法、评估指标体系、评估结果及其运用等要素组成的有机整体。其中, 作为评价党内法规制定质量及其实施效果的标准, 党内法规实施后评估指标体系不可或缺, 是整个党内法规实施后评估制度系统中的重要组成部分。因为要促进党内法规建设工作, 提高党内法规制定质量及实施效果, 就必须要设计出一套科学化的党内法规实施后评估指标体系, 并以此为标准开展党内法规实施后评估工作, 以得到科学客观的评估信息, 避免党内法规实施后评估工作的形式性、盲目性和随意性, 真正了解党内法规制定及实施工作中存在问题, 并据此提出相关对策, 切实保障党内法规实施后评估工作的实效。

其次, 党内法规实施后评估指标体系是按照一定的逻辑结构而形成的标准体系。党内法规实施后评估指标体系包括众多的评估指标, 但其并不是杂乱无章的, 而是按照一定的标准有序排列组成的既成一体又互相联系的有机统一体, 其从不同层面、不同角度、不同程度共同体现和反映了党内法规实施后评估工作的要求。之所以如此, 一个重要原因就是, 在党内法规实施后评估工作中, 党内法规制定质量及其实施效果的要求其实是分解并反映在众多纷繁复杂的指标要素之中的, 而这些要素其实并非是偶然或者说杂乱无章的排列, 而是根据某种特定的结构关系进行的有序的组合体系。因而, 党内法规实施后评估指标体系的构建, 就必须要根据党内法规实施后评估工作的要求, 坚持定性分析和定量分析的有机结合, 将党内法规制定质量及其实施效果的要求分解并量化为不同的指标, 并依据一定的标准将其有机组织起来, 建立起一套能够对党内法规制定质量及其实施效果进行科学准确评价的指标体系。

再次, 党内法规实施后评估指标体系是能够反映整个党内法规制定质量及其实施效果的标准。一般说来, 立法后评估指标体系具有重要的“认知与评价”功能, 是衡量、检验立法质量及其实施效果的标尺。对于党内法规实施后评估工作来说, 党内法规实施后评估指标体系是党内法规实施后评估工作开展的标准依据, 也是衡量、检验党内法规制定质量及其实施效果的标尺, 其为党内法规实施后评估工作提供了一个科学客观合理的尺度。党内法规实施后评估指标体系不同, 提供的评估标准依据不同, 党内法规实施后评估的结果自然也就不同。因而, 我们在党内法规实施后评估工作中, 通过设计一套科学合理的党内法规实施后评估指标体系, 就可以实现党内法规实施后评估工作的“有据可依”, 就可以避免盲目性和随意性, 就可以客观评价当前党内法规制定质量水平及其实施效果, 就可以发现制约和影响党内法规制定质量及其实施效果的主要问题和薄弱环节所在, 进而寻找改进措施。

最后, 党内法规实施后评估指标体系为党内法规建设指明了方向。如同立法后评估, 党内法规实施后评估也具有多重作用, 对党内法规建设具有重要的规范、评价和引领功能。其中, 党内法规实施后评估指标体系作为党内法规实施后评估工作开展的标准依据, 具有重要的方向指引作用, 特别是科学合理设置的党内法规实施后评估指标体系中内含着“良法善治”的诸多要素和要求, 对党内法规实施后评估工作乃至党内法规建设工作起着方向指引的作用。具体言之:一是党内法规实施后评估指标体系一旦制定并公布出来, 便会产生方向指引作用。被评估党内法规的制定部门或实施部门必然会依据评估标准调整自已的制定工作或实施工作, 明确自已的工作要点和努力方向, 以取得理想的评估结果。二是依据党内法规实施后评估指标体系取得的评估结果, 可以为党内法规制定部门加强党内法规制定工作指明前进的方向和目标, 有助于提高整个党内法规体系制定质量和水平, 也可以为党内法规实施部门加强党内法规实施工作提供方向性指引和参考, 确保党内法规的良好实施, 最终实现党内法规建设的预期目标。三是党内法规实施后评估指标体系作为党内法规实施后评估工作开展的标准依据, 如果其制定的科学合理, 能够反映党内法规建设工作的基本规律和普遍要求, 就能够对党内法规建设工作起到良好的指引作用, 保证党内法规建设工作沿着健康正确的发展方向前进。而相反假如党内法规实施后评估指标体系制定的不够科学、不够合理的话, 未能正确揭示和反映党内法规建设的一般规律, 就会误导党内法规制定部门和实施部门, 就会将党内法规建设工作引入歧途。四是科学合理设置的党内法规实施后评估指标体系中内含着“良法善治”的诸多要素和要求, 对党内法规制定部门和实施部门提出了“良法善治”的要求, 将“良法善治”作为了党内法规制定工作和实施工作的目标追求, 最终指引着党内法规建设工作向党内法治方向发展。

党内法规实施后评估主体在组织开展党内法规实施后评估工作过程中, 需要一套可观测的操作性指标体系, 这样才能保证党内法规实施后评估工作的顺利进行。为此, 党内法规实施后评估主体在组织开展党内法规实施后评估工作时, 面临的一项重要任务就是构建党内法规实施后评估的指标体系。而为了确保党内法规实施后评估指标体系设置的科学性、针对性以及可操作性, 党内法规实施后评估主体在构建党内法规实施后评估指标体系的过程中就应遵循如下基本原则:

第一, 协调性原则。协调性原则主要包括两个方面:一是党内法规实施后评估指标体系的设置要与党内法规实施后评估的目标协调一致, 必须要符合党内法规实施后评估的目标, 并围绕党内法规实施后评估目标设置相应的评估指标体系。由于党内法规实施后评估的目标是检验党内法规的制定质量, 以及检验党内法规制定目的在实践中的实现程度和落实效果。因此, 党内法规实施后评估指标体系设置必须要符合这一目标要求, 并要具有现实性和可操作性, 不能过高或过低, 不能脱离实际, 以顺利实现党内法规实施后评估目标。二是党内法规实施后评估指标体系设置必须要实现内部评估指标体系的协调一致。党内法规实施后评估指标体系包括很多具体评估指标, 但这些评估指标并不是杂乱无章的, 更不是相互矛盾、相互冲突的, 而是相互支撑、相互配合、协调统一的, 是按照一定原则组织起来的有机统一体。因而, 党内法规实施后评估指标体系的设置必须要按照协调性的要求, 立足于不同评估指标的特点和功效, 并考虑不同评估指标在整个党内法规实施后评估指标体系中的不同地位和作用, 科学合理地设置相应的指标, 且要使这些评估指标协调一致, 既要在横向上与同级别评估指标协调一致, 也要在纵向上与上下级评估指标相互配合, 最终要使这些不同类别、不同级别的评估指标实现内部的和谐统一, 即“各个具体指标的含义、计算、时间空间范围等方面必须是统一的, 既体现各构成要素的内在联系和规律性, 也体现指标集合体的完整性”, 以共同服务于党内法规实施后评估的目的。

第二, 代表性原则。代表性原则是指党内法规实施后评估指标体系必须要有代表性、典型性, 必须要有针对性, 既不能包罗万象, 也不能在重要方面有所遗漏, 必须涵盖党内法规实施后评估的主要内容和要求。因此, 党内法规实施后评估指标体系的设置必须要围绕党内法规实施后评估的目标进行, 这样才能具有针对性, 才能选择最有利于实现党内法规实施后评估目标的指标, 才能选择最具有代表性的关键指标或重要指标。此外, 党内法规实施后评估指标体系的设置还要围绕被评估对象即被评估的党内法规进行, 由于党内法规体系比较复杂, 包括“党章及相关法规、党的领导和党的工作方面法规、思想建设方面法规、组织建设方面法规、作风建设方面法规、反腐倡廉建设方面法规、民主集中制建设方面法规、机关工作方面法规”等八类党内法规, 不同的党内法规特点鲜明, 甚至差异较大, 因而, 对不同党内法规进行评估的重点和要求不同, 所以不同党内法规实施后评估指标要求也不尽相同, 这就要求我们在设置党内法规实施后评估指标体系时, 要根据被评估党内法规的自身特点以及评估目标, 选择一些具有代表性的评估指标, 以增强党内法规实施后评估工作的实效。

第三, 科学性原则。科学性原则是指党内法规实施后评估指标体系必须要符合党内法规实施后评估的基本规律, 达到党内法规实施后评估的客观要求, 实现党内法规实施后评估的任务目标。由于党内法规实施后评估是一项科学活动, 必须要遵循评估内在的基本规律, 因而, 党内法规实施后评估指标体系的设置也必须科学合理, 符合客观规律的基本要求, 以保证每一项评估指标的科学性、合理性、必要性。而在科学设置党内法规实施后评估指标体系的过程中, 必须要正确认识和处理好三对关系:一是党内法规实施后评估与立法后评估的关系。由党内法规与国家法律之间的关系所决定, 党内法规实施后评估与立法后评估既有共性, 也有差异, 因而, 我们在设置党内法规实施后评估指标体系时, 既要借鉴立法后评估指标体系, 也要注意彰显党内法规实施后评估的自身特色, 根据党内法规及党内法规实施后评估的自身特点及实际情况, 设置相应的党内法规实施后评估指标。二是党内法规实施后评估一般性与特殊性的关系。由于党内法规种类繁多, 不同党内法规实施后评估的具体目标和要求不同, 甚至差异较大, 因而, 我们在设置党内法规实施后评估指标体系时, 既要在总结党内法规实施后评估共性的基础上设置一般性的评估指标, 也要基于不同党内法规实施后评估的实际情况和需要设置特殊性的评估指标。三是党内法规实施后评估指标体系中主观指标与客观指标的关系。党内法规实施后评估指标体系中既有主观指标, 也有客观指标, 如何处理好两者的关系, 并确定合理的比例, 是党内法规实施后评估指标体系设置时必然要面对的难题。由于“主观指标是以广大党员对党内法规的主观评价来进行赋分。在评估中引入主观指标是广大党员参与党内立法与党内立法协商民主的体现, 广大党员作为党内法规的践行者具有一定的发言权。其缺陷在于广大党员作为评价主体的能力具有有限性, 不同的测评对象因其价值取向、认知等因素影响难以做出真正客观、中立的评价, 测评数据易产生波动性。客观指标则可以有效克服主观指标的诸多缺陷, 以结果为导向, 可有效保证测评结果的客观性。”所以, 我们在设置党内法规实施后评估指标体系时, 必须要充分考虑主观指标和客观指标各自的优缺点, 将两者有机统一起来, 并应将客观指标所占的比重超过主观指标所占的比重, 以利于保证党内法规实施后评估的客观性。

第四, 多元化原则。“由于影响立法及立法评估的因素是复杂和多样的, 这就决定了立法评估标准的确立或设立需要多元化考量。要达到全面、客观、科学地评估立法及其实施效果的目的, 必须要依据多元化的立法评估标准思想来进行, 任何一种单一的评估标准均无法真实地反映评估对象的全貌和状况。”对于党内法规实施后评估来说, 亦是如此。由于党内法规实施后评估的目的多元以及评估重点不一, 且影响党内法规实施后评估的因素是复杂多样的, 因而, 我们在开展党内法规实施后评估工作时, 也要选择并设置多元化的评估指标体系, 以满足党内法规实施后评估工作的多样性需求。这就要求我们在设置党内法规实施后评估指标体系时, 要全面考量党内法规实施后评估的多重目的, 综合党内法规制定部门和实施部门对党内法规实施后评估的不同要求, 并充分结合党内法规实施后评估自身包含的各种要素, 全面、客观、科学地设置多元化的评估指标体系, 满足党内法规实施后评估工作的多样性需要, 以达到对党内法规进行深入系统评估的目的。当然, 我们在选择并设置多元化党内法规实施后评估指标体系的过程中, 必须要正确处理好主观性与客观性、普遍性与特殊性、应然性与实然性、定性与定量、特色性与可操作性等关系, 将其有机统一起来, 并据此选择不同评估指标, 将其按照一定比例组织起来, 形成有机统一的结构体系。

根据上述几条原则, 我们应在借鉴立法后评估指标体系的基础上, 结合党内法规自身的特点和实际情况, 科学合理、全面客观地设置党内法规实施后评估指标体系, 以为党内法规实施后评估工作的开展提供坚实的支撑。

(一) 党内法规实施后评估指标体系的设置

与党内法规实施后评估理论和实践十分滞后相比, 立法后评估工作在我国已经日渐成熟, 几乎所有省市都出台了立法后评估工作的规范依据, 其制度化、规范化、程序化不断加强, 因而, 立法后评估的指标体系也十分健全、十分丰富, 代表性的有“三指标式 (质量标准、实施标准、实施绩效标准) ”、“四指标式 (法理标准、价值标准、实践标准、技术标准) ”、“五指标式 (合法性、合理性、协调性、实效性、技术性) ”、“六指标式 (法制统一、合理性、可操作性、地方特色、成本效益分析、实效性) ”、“七指标式 (合法性、合理性、协调性、操作性、规范性、实效性、适应性) ”等。对此, 我们认为, 上述指标体系虽然范围大小有所差别, 但实质上并无本质不同, 且主要指标基本一致。考虑到党内法规实施后评估工作尚处于探索阶段, 党内法规实施后评估指标体系设计既不宜太过复杂, 也不宜太过简单, 应设置既能较为全面客观评估、又能便于操作的指标体系。2018年, 四川省委出台的《省委党内法规实施评估办法 (试行) 》采取了“八指标式 (政治性、合法性、合理性、协调性、操作性、实效性、规范性和必要性) ”。对此, 我们认为, 该“八指标式”党内法规实施后评估指标体系具有较强的科学合理性, 涵盖了党内法规实施后评估所需的基本标准, 体现和反映了党内法规实施后评估的基本规律和一般要求, 但该“八指标式”党内法规实施后评估指标体系也存在一定问题, 如不够简单明了, 可操作性也不强。例如, “政治性”本身是任何党内法规都必须要具备的, 都必须贯穿其中的, 也不好量化评估, 在评估实践中难以具体量化出哪部党内法规“政治性”更高或更低, 自然就失去了评估的意义。因此, 我们认为, 应该设置“七指标式 (必要性、合理性、合法性、协调性、可行性、规范性、实效性) ”的党内法规实施后评估指标体系, 具体内容见附表。这样既满足了党内法规实施后评估工作的各方面需求, 涵盖了党内法规实施后评估的基本要素, 也利于为党内法规实施后评估工作的开展提供明确的评估标准, 有利于实现党内法规实施后评估的目标。

(二) 党内法规实施后评估指标体系的阐释

如上所述, 我们选择设置了“七指标式 (必要性、合理性、合法性、协调性、可行性、规范性、实效性) ”的党内法规实施后评估指标体系。为了具体说明这一评估指标体系的科学性和合理性, 同时为了辨别其与立法后评估指标体系的异同, 我们有必要对这一指标体系中的七个指标 (必要性、合理性、合法性、协调性、可行性、规范性、实效性) 分别进行如下阐释:

第一, 必要性指标。党内法规实施后评估的必要性指标主要解决三个问题:一是党内法规制定具有必要性。这是党内法规制定工作首先必须要解决的问题, 因为如同国家立法一样, 党内法规也不是越多越好, 只有在确有必要时, 才需要制定党内法规, 才能发挥党内法规的应有作用, 否则, 就会出现党内法规越多、党内秩序越少的尴尬局面。那么, 我们应如何判断一部党内法规是否有制定必要性呢?关键看两点:①该事项是否属于党内法规调整关系范围?②是否存在党内法规的替代手段?因为党内法规调整党内关系, 但并不是调整所有的党内关系, 只调整其中的部分党内关系。而只有被党内法规调整的党内关系, 才能被称为党内法规关系。因而, 当我们针对某事项准备开展党内法规制定工作时, 首先要判断该事项是否属于党内法规调整关系的范围, 即是否属于党内法规关系。如果不属于党内法规调整关系范围的, 绝对不能制定相应的党内法规。正如有学者指出:“在实际的党内关系中, 党内法规并不是调整所有的党内关系, 而只是调整一部分的党内关系。这一部分被调整的关系, 从形式和内容上来说适合用‘法’的形式进行规范。党内关系的其它部分则适合用党内其它的规范形式进行调整, 而这适合用其它形式规范来调整的部分就不是党内法规关系了。”而如果属于党内法规调整关系范围的, 就需要再看看是否存在党内法规替代措施, 如党内规范性文件等。如同法律与道德的关系一样, 党内法规与党内其他规范各有利弊, 各自发挥着积极作用, 因而, 当某事项既可以由党内法规调整也可以由党内其他规范调整时, 我们就应在综合衡量党内法规与党内其他规范各自利弊后, 再作出制定或不制定相应党内法规的决定, 以保证党内法规的制定确实具有必要性。二是党内法规建设工作要符合经济社会发展需求。马克思曾指出:“立法者应该把自己看作一个自然科学家。他不是在创造法律, 不是在发明法律, 而仅仅在表述法律。”对于党内法规建设工作来说, 亦是如此。因为任何党内法规都不是凭空产生的, 都不是无源之水, 都必须要建立在一定的社会实践基础之上, 都必须要符合不同时代经济社会发展需求。从党内法规的历史发展来看, 每一个党内法规的制定、修改或废止从表面上来看仅是为了适应党的建设的需要, 但从深层次来看都是为了适应不同时代经济社会发展需求。因而, 党内法规具有鲜明的时代性特征, 必然随着经济社会的发展而不断与时俱进, 这就要求我们开展党内法规实施后评估工作时, 要充分评估被评估党内法规的制定或修改是否符合我国经济社会的发展需求。三是党内法规的制定时机、条件具备。如同立法活动一样, 党内法规制定工作也是一门科学, 有其内在的发展规律和基本要求, 因而, 我们开展党内法规制定工作, 就不能随心所欲, 就必须要坚持科学立规原则, 尊重党内法规制定的基本规律, 在制定时机成熟、各项立规条件具备时才能进行。所以, 我们开展党内法规实施后评估工作, 要对被评估党内法规的制定时机、条件是否具备进行评估, 以避免党内法规制定工作的随意性。

第二, 合理性指标。党内法规实施后评估的合理性指标主要解决三个问题:一是党内法规要符合公平、公正要求。由于“党内法规确立各级党组织的职权职责及其相互关系, 规定党员的义务和权利, 提供普遍适用、明确具体、便于执行、稳定可期的行为规范, 具有权威性、约束性和强制性”, 因而, 党内法规的制定必须要符合公平、公正要求, 党内法规要体现和维护广大党员和各级党组织的合法权益, 并要贯彻落实权责相统一原则, 明确规定各级党组织的职权与职责, 只有这样, 党内法规才能得到广大党员和各级党组织的真心拥护与自觉践行, 才能树立应有的地位与权威。所以, 我们开展党内法规实施后评估工作, 要对被评估党内法规是否符合公平、公正要求进行评估, 避免其有失公允。二是党内法规中规定的有关措施必要、适当。由于党内法规在党内具有普遍约束力和反复适用性, 涉及到广大党员和各级党组织的合法权益, 因而, 党内法规中规定的有关措施应该必要、适当, 既要有实体性规范, 也要有程序性规范;既要有规范性规范, 也要有标准性规范等。其中, 实体性规范中对各级党组织的职权和职责规定要明确具体, 要贯彻落实权责相统一的原则, 以规范各级党组织的职权行为。程序性规范中要对各级党组织行使职权的程序以及广大党员的程序性权利进行明确规定, 既要为各级党组织行使职权提供明确的程序依据, 也要加强对各级党组织行使职权进行程序性控制, 避免因程序规定不合理或不具体而给程序不公或随意留下空间。规范性规范中要贯彻落实“罪责刑”相适应原则和必要性原则, 要根据党组织或党员的违规行为规定相应的党纪处罚, 并要明确规定有对党组织或党员损害最小的执规方式。标准性规范中要为有关党组织执规自由裁量权预留一定的空间, 但要建立健全执规裁量权基准制度, 细化、量化执规裁量标准, 规范执规裁量范围、种类和幅度, 以避免有关党组织恣意妄为。三是党内法规中权利义务分配要合理。如同国家立法一样, 权利义务也是党内法规的主要内容, 但与国家立法以权利为本位不同的是, 党内法规以义务为本位, 先义务后权利。“之所以如此, 主要原因在于党作为国家的执政党和社会主义革命及建设事业的领导者, 需要保持其自身的先进性与纯洁性, 为此, 其对于自身党组织及党员的要求在伦理道德层面上要远远高于一般法律规范对于社会公众的要求, 较多地强调义务, 因为只有突出和强调义务才更能够促使党员秉承全心全意为人民服务的宗旨, 立党为公, 执政为民, 凸显党的先进性与纯洁性。”因而, 党内法规在对党员权利义务进行规定时, 既要在总体上对权利义务的规定相一致, 也要更强调义务, 凸显义务本位。但这并不是意味着党员权利不重要, 只是相较而言的。所以, 党内法规不仅要对党员权利进行明确规定, 还要对党员权利的救济措施作出明确规定, 正所谓“无救济则无权利”。

第三, 合法性指标。党内法规实施后评估的合法性指标主要解决五个问题:一是党内法规制定目的合法。国有国法、党有党规, 国家法律与党内法规并存, 是中国法治的鲜明特色。党的十八届四中全会第一次将党内法规上升为了中国特色社会主义法治体系重要组成部分的高度, 并提出了“形成完善党内法规体系”的任务。因而, 党内法规制定的目的既要符合法治精神和法治原则, 符合法治建设的一般规律, 也要符合党内法规体系建设的基本要求, 以形成完善的党内法规体系为目标。二是党内法规制定主体合法。根据《中国共产党党内法规制定条例》的规定, 并不是任何党组织都有权制定党内法规, 只有少数党组织即党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委才有权制定党内法规, 且其权限大小不一, 要在自身权限范围内制定党内法规, 否则, 越权无效。三是党内法规制定程序合法。党内法规的制定既要体现实体正义, 也要体现程序正义, 必须要在法定程序内进行, 要通过严格的法定程序来保证党内法规制定的质量。四是党内法规制定依据合法。党内法规的制定必须要有明确的依据, 不能任性为之, 要么有法定依据, 要么有授权依据, 且必须要严格遵循依据上位法。五是党内法规的内容合法。党内法规的制定必须要严格遵循不抵触原则, 党内法规的内容要与上位法相一致, 不能与上位法相抵触, 否则无效, 以维护党内法制统一。此外, 党内法规的内容也不能简单照搬照抄上位法的规定, 要有自身特色或地方特色, 以增强党内法规的针对性和可操作性。

第四, 协调性指标。党内法规实施后评估的协调性指标主要解决四个问题:一是党内法规要与上位法兼容和衔接。这里面包括两个层面, 一个层面是党内法规尽管要严于国家法律, 但不能与国家法律相抵触, 不能做出与国家法律相违背的规定, 必须要实现与国家法律的衔接和协调。正如有学者指出:“党内法规规范党的生活各领域和各方面, 但党员在每一领域和每一方面的行为都要同时遵守国家法的规定, 党内法规不能作出与国家法相违背的决定。党内法规和国家法可以是相辅相成的, 但不是并驾齐驱的, 更不能是分庭抗礼的。”另一个层面是党内法规要与上位法相一致, 既不能与上位法的原则、精神相抵触, 也不能与上位法的规定相抵触, 以维护和实现党内法制统一。二是党内法规要与其平行党内法规的规定协调一致。由于党内法规体系是一个内部和谐一致的有机统一体, 因而, 党内法规既不能与其上位法相抵触, 也不能与其平行的党内法规相冲突, 否则, 既会破坏党内法规体系的和谐统一, 也会导致广大党员和各级党组织无所适从。三是党内法规要与其下位法相配套。这主要是就中央党内法规而言的, 因为中央党内法规一般只规定宏观性、原则性与全局性事项, 需要中央部委及地方性党内法规作出细化与具体化。在这一过程中, 中央部委及地方性党内法规既需要以中央党内法规为制定依据, 也需要将中央党内法规予以细化与具体化, 实现两者配套衔接。四是党内法规自身内部规定要和谐一致。党内法规作为一个规则体系, 自身内部结构必须要逻辑严密, 自身内容规定要无内在冲突和矛盾, 只有这样, 才能更好地发挥其规范作用。

第五, 可行性指标。党内法规实施后评估的可行性指标主要解决三个问题:一是党内法规的条款规定要具体、明确、完整。党内法规作为一种规则体系, 自身的条款规定必须要具体、明确、完整, 既无歧义, 也无异议, 这样才能为广大党员和各级党组织提供一种明确的行为模式和行为导向。二是党内法规的条款规定必须要有针对性。为了保证党内法规的质量及其实施效果, 党内法规的制定必须要从实际情况出发, 党内法规的条款规定必须要明确具体、有针对性, 既能够切中时弊, 也能够提出解决该问题的针对性措施, 能够切实解决党的建设中存在的实际问题, 即能够立得住、行得通、切实管用, 以发挥党内法规的应有功能。三是党内法规的条款规定具有可操作性。为了增强党内法规的实施效果, 我们就必须坚持“宜细不宜粗”的党内法规制定思路, 科学严密地设计党内法规条款, 能具体的就尽量具体, 能明确的就尽量明确, 确保党内法规条款规定切实具有可操作性, 便于党内法规实施部门在实践中能够具体操作, 避免因该党内法规规定的程序过于繁琐或不完善而很难或无法操作, 也避免因该党内法规规定的自由裁量权范围过大而导致党内法规实施部门在实践中无所适从或滥用自由裁量权。

第六, 规范性指标。党内法规实施后评估的规范性指标解决的主要是党内法规制定的技术性问题。“立法是一门科学。任何政权要使所立的法能有效地发挥作用, 不能不重视立法技术, 亦即不能不重视如何使所立的法成为理想的法的问题。在现代立法实践中, 明智的立法者一般都能比较自觉地重视立法技术。”党内法规制定亦是如此, 党内法规制定也是一门科学, 是运用一定技术进行的科学活动, 涉及到许多专业性、技术性问题, 这就对党内法规制定提出了一系列技术性要求:一是党内法规的结构要合理, 逻辑关系要明确、严谨。党内法规的每一个条款都不是孤立无援的, 而是与其他条款存在有机联系, 是按照一定的逻辑结构有机组织在一起的, 是内容与形式、整体与部分、逻辑与结构和谐一致的有机统一体。因而, 党内法规的结构设计要合理, 各条款之间的逻辑关系要明确、严谨, 要有机衔接、首尾一贯。正如密尔指出:“法律的每个条款, 必须在准确而富有远见地洞察到它对所有其他条款的效果的情况下制定, 凡制定的法律必须能和以前存在的法律构成首尾一贯的整体。”二是党内法规的语言文字、标点要规范。“科学的立法语言文字, 既是保证法的质量的必不可少的条件, 也是保证法的有效实施的有效工具。”“不仅立法主体可以通过使用立法语言文字实现自已的立法观念, 而且执法者、司法者、守法者也可以凭借立法语言文字的特点和优点, 正确地特别是准确地理解各种规范性法文件, 从而正确、有效地加以执行、适用和遵守。”因而, 党内法规的语言文字、标点必须要科学、规范、统一。具体言之, 党内法规的名称用语必须要科学、精确、统一, 党内法规的概念、术语必须要明确、准确、统一、规范, 党内法规的语言文字必须要符合规范要求、清晰准确、无歧义, 党内法规的标点符号、数字表述必须要符合立法的一般要求, 也要符合党内法规制定的规范要求。

第七, 实效性指标。党内法规实施后评估的实效性指标主要解决两个问题:一是党内法规得到良好实施。“党内法规的生命在于实施, 党内法规的价值只能在实施中得到实现, 党内法规的规范效力也只能在实施中得到体现。”因而, 我们必须要加强党内法规实施工作, 将党内法规的文字规定转化为广大党员和各级党组织的实践行动。只有这样, 我们才能实现党内法规制定和实施的目的, 才能树立党内法规的应有地位和权威。那么, 我们应如何判断一部党内法规的实施效果呢?从实践情况来说, 主要考察以下几点:①该党内法规是否被大多数党员知晓并自觉遵守;②该党内法规生效之后每年是否被有关党组织适用;③该党内法规制定实施后, 相关违规案件的发生率是否降低;④广大党员对该党内法规的主要条款在实践中执行和落实情况是否满意。二是党内法规产生良好经济效益和社会效益。“除了具有规范功能之外, 党内法规还具有社会功能。党内法规的社会功能是指党内法规作为专门适用于党员及各级党组织的一种行为规范对于社会结构、社会秩序所产生的效果;或者说是党内法规对于社会治理方面所产生的效果。”因而, 党内法规的实施, 不仅会在党内产生一定的规范效应, 还会在党外产生一定的社会效应, 包括经济效益和社会效益等, 这属于党内法规实施的“溢出效应”。例如, 反腐倡廉党内法规的实施, 不仅会严肃党的纪律, 纯洁党的组织, 还会净化社会风气, 营造良好的营商环境, 产生较好的经济效益和社会效益。所以, 我们在开展党内法规实施后评估工作时, 既要对党内法规的规范效应进行评估, 也要对党内法规的社会效应进行评估, 以正确掌握党内法规的实施效果, 并据此提出加强党内法规实施的举措。

一般说来, 科学系统的党内法规实施后评估指标体系的结构至少包括三个层次, 或者说包括三级以上的指标, 但在实践中以三级指标为宜, 因为四级以上指标就比较复杂, 不好操作, 容易影响评估工作的效率。当然, 如果确有需要, 也可以根据评估实践实际情况细化为四级指标或五级指标。考虑到党内法规实施后评估实践刚刚开始, 我们建议将党内法规实施后评估指标体系细化为三级指标为宜, 这样简单明了, 易于操作, 有利于保证党内法规实施后评估工作的有效开展, 也有利于保证党内法规实施后评估结果的全面客观公正。具体说来:

第一, 一级指标。在党内法规实施后评估指标体系中, 一级指标为最高指标, 具体包括上述必要性、合理性、合法性、协调性、可行性、规范性、实效性等七大评估标准。应该说, 这七个一级指标基本涵盖了党内法规实施后评估的理论与实践的各方面要素和要求, 内涵全面, 外延周密, 既符合立法后评估的一般要求, 也符合党内法规实施后评估的基本规律。这七大一级指标均属于关键性的一般指标, 必须分别进行描述, 尽量完成指标的量化和细化, 以保证这些指标的可操作性。同时, 在党内法规实施后评估工作结束后, 党内法规实施后评估主体还必须依据对七个一级指标的打分情况进行综合计算, 统计出被评估对象的总评估分数, 以准确掌握被评估党内法规的制定质量及其实施效果等评估结论。

第二, 二级指标。一般说来, 二级指标是对一级指标的细化和量化, 是对一级指标的进一步描述。但是, 二级指标对一级指标的细化和量化并不是随心所欲的, 而是需要按照专业技术的要求进行, 特别是对规范性和实效性一级指标的细化, 必须要体现专业技术特殊性的要求。至于二级指标的具体设置, 需要根据一级指标的具体情况分别细化和量化, 以能涵盖一级指标的基本内容和要素为基本要求和依据。“若一个具体的指标体系未设置三级指标, 那么在完成对二级指标量化分析的同时, 还必须有适当的质性描述诠释, 以能具体体现量化和质述的互相结合补充。”考虑到党内法规实施后评估的特殊性和重要性, 我们对其进行了三级指标细化, 因而在设置二级指标时不需要考虑上述情况。我们认为, 可以将党内法规实施后评估一级指标必要性、合理性、合法性、协调性、可行性、规范性、实效性等的二级指标分别设置为:一是将一级指标“必要性”细化为3个二级指标 (立规具有必要性, 立规符合经济社会发展需求, 立规时机、条件具备) 。二是将一级指标“合理性”细化为3个二级指标 (符合公平、公正要求, 采取的党规措施必要、适当, 权利义务分配合理) 。三是将一级指标“合法性”细化为5个二级指标 (立规目的合法、立规主体合法、立规程序合法、立规依据合法、立规内容合法) 。四是将一级指标“协调性”细化为4个二级指标 (与上位法的兼容和衔接, 与平行法的协调, 与下位法的配套, 自身内部规定和谐一致) 。五是将一级指标“可行性”细化为3个二级指标 (规定具体、明确、完整, 针对性强, 规定的内容具有可操作性) 。六是将一级指标“规范性”细化为2个二级指标 (结构合理, 逻辑关系明确、严谨, 语言文字、标点规范) 。七是将一级指标“实效性”细化为2个二级指标 (党内法规得到良好实施、党内法规产生良好经济效益和社会效益) 。

至于各种二级指标的权重, 应根据一级指标的权重, 并按照具体情况, 由党内法规实施后评估主体借鉴立法后评估的相关有益经验, 按照一定的方法, 遵循一定的原则分别设置。正如有学者指出:“将各个评估指标数量化, 得到所有评估指标的得分后, 立法后评估者可使用加权平均法、工效系数法、主次兼顾法、罗马尼亚选择法等多种方法进行指标综合, 以确定各个指标的权重。众所周知, 采用多重指标综合评价某一事物或现象时, 各项实际指标的重要程度并不完全一样, 这就需要确定各指标的权重, 为了评价的客观性, 通常需要对不同的指标赋予不同的权数。”据此, 我们分别设置了二级指标的权重, 具体见附表 (党内法规实施后评估指标体系) 。

第三, 三级指标。三级指标是对二级指标的进一步细化, 也是一级指标的再次细化。一般说来, 由于二级指标具有一定的抽象性和概括性, 离开了三级指标的细化, 二级指标便难以简单明了, 便难以保证其可行性和可操作性。但是从立法后评估实践来看, 三级指标并不是在每一个立法后评估指标体系中都是必需的, 有的二级指标没有设置三级指标, 甚至有的立法后评估指标体系只设置到二级指标, 完全没有三级指标。这些情况是完全可以发生的, 因为有的立法可能比较简单, 通过二级指标的设置, 就可以把立法后评估的目的和重点表述清楚, 就没有必要再设置三级指标了。有的立法后评估主体在设置二级指标时, 规定的比较明确细致, 使得很难再设置三级指标或没有必要再设置三级指标了。但是, 如上所述, 由于党内法规实施后评估工作刚开始不久, 还不成熟, 再加上党内法规的特殊性, 对党内法规的实施后评估还是要设置三级指标体系, 以明确党内法规实施后评估的重点和目的所在, 使党内法规实施后评估主体在开展党内法规实施后评估工作时能够明确每一个评估指标的具体内容和要求所在, 保证党内法规实施后评估工作的切实效果。正如有学者指出:“三级指标应该具体到评估对象中重点评估内容的‘要点’, 并且直接转化成若干条具体的问题, 以便于形成调查问卷。实践中, 这些指标的评价、考量结果, 可以通过不同人员对这些问题的回答而获得。”

根据这一要求, 我们可以将上述党内法规实施后评估的二级指标进一步细化为三级指标, 具体说来:一是将一级指标“必要性”中的3个二级指标 (立规具有必要性, 立规符合经济社会发展需求, 立规时机、条件具备) 分别细化为:立规具有必要性 (A1 该事项是否属于党内法规调整范围, A2 是否存在党内法规的替代手段) 、立规符合经济社会发展需求 (A3 该党内法规是否符合经济社会发展规律, A4 该党内法规是否符合社会发展需要, A5 该党内法规是否符合人民群众的利益需求) 、立规时机、条件具备 (A6 该党内法规制定时机是否成熟, A7 该党内法规制定所需要的条件是否具备) 。二是将一级指标“合理性”中的3个二级指标 (符合公平、公正要求, 采取的党规措施必要、适当, 权利义务分配合理) 分别细化为:符合公平、公正要求 (B1 党内法规是否贯彻落实了权责相统一原则, B2党内法规是否有利于维护广大党员和各级党组织的合法权益) 、采取的党规措施必要、适当 (B3 执规自由裁量权范围是否适当1, 党纪处罚的种类与范围是否和党组织或党员的违规行为相对称, B4 是否因执规程序规定不合理或不具体而给执规程序不公或随意留下空间, 从而损害各级党组织或广大党员的权益, B5 是否因该党内法规规定的职权不明确、权责不匹配而导致有关党组织监管不力或执规不作为, B6 是否明确规定有对党组织或党员损害最小的执规方式) 、权利义务分配合理 (B7党内法规规定的权利义务是否相一致, B8是否因该党内法规规定的权利缺乏救济措施, 或救济措施规定不周或不当而导致党员无法正当维权) 。三是将一级指标“合法性”中的5个二级指标 (立规目的合法、立规主体合法、立规程序合法、立规依据合法、立规内容合法) 分别细化为:立规目的合法 (C1 党内法规制定目的是否符合法治精神、法治原则, C2党内法规制定目的是否符合党内法规体系建设要求) 、立规主体合法 (C3 党内法规制定主体是否适格, C4 党内法规制定主体是否具有法定立规权限) 、立规程序合法 (C5是否依规制定、实施党内法规制定工作计划, C6 是否依规组织开展党内法规制定起草工作, C7 是否依规进行党内法规制定的审查与决定, C8 是否依规对党内法规进行报请备案, C9 是否依规对党内法规的解释请求及时做出合理解释) 、立规依据合法 (C10 是否严格遵循依据上位法, C11 是否有明确的法定依据或授权依据) 、立规内容合法 (C12 党内法规的内容是否在其制定主体的权限范围内, C13 党内法规的内容是否与上位法相违背, C14 党内法规内容是否存在不必要的重复上位法的规定, C15 党内法规内容是否有地方或自身特色) 。四是将一级指标“协调性”中的4个二级指标 (与上位法的兼容和衔接, 与平行法的协调, 与下位法的配套, 自身内部规定和谐一致) 分别细化为:与上位法的兼容和衔接 (D1 是否与宪法、法律、行政法规、中央部委部门规章兼容和衔接, D2 是否与上位法的原则、精神相抵触, 或与其具体内容相冲突, 导致执规冲突或相关党内法规纠纷) 、与平行法的协调 (D3 是否与同级党组织制定的党内法规不一致或相冲突, D4 是否与本级党组织制定的其他党内法规相协调) 、与下位法的配套 (D5 是否与下位法的规定相配套, D6 是否成为下位法的制定依据) 、自身内部规定和谐一致 (D7 党内法规的内部结构是否逻辑严密, D8 党内法规的具体内容规定是否无内在冲突和矛盾) 。五是将一级指标“可行性”中的3个二级指标 (规定具体、明确、完整, 针对性强, 规定的内容具有可操作性) 分别细化为:规定具体、明确、完整 (E1 党内法规条款规定是否无歧义, E2 党内法规条款规定是否无异议) 、针对性强 (E3 是否因该党内法规的内容缺乏针对性的解决实际问题的措施, 而导致实践中难以操作, E4 是否因该党内法规的一些重要条款过于笼统, 而导致该党内法规难以实施) 、规定的内容具有可操作性 (E5 是否因该党内法规规定的程序过于繁琐或不完善, 而导致实践中很难或无法操作, E6 是否因该党内法规规定的自由裁量权范围过大, 而导致执规部门对同样案件的不同处理) ;六是将一级指标“规范性”中的2个二级指标 (结构合理, 逻辑关系明确、严谨, 语言文字、标点规范) 分别细化为:结构合理, 逻辑关系明确、严谨 (F1 党内法规的体系结构是否合理, F2 党内法规的逻辑结构是否合理) 、语言文字、标点规范 (F3 党内法规的名称是否科学、精确、统一, F4 党内法规概念、术语是否明确、准确、统一、规范, F5 党内法规的语言文字是否符合要求, 清晰准确, 是否存在非规范语言表达, F6 标点符号、数字的表述是否符合党内法规制定要求) ;七是将一级指标“实效性”中的2个二级指标 (党内法规得到良好实施、党内法规产生良好经济效益和社会效益) 分别细化为:党内法规得到良好实施 (G1 党内法规是否被大多数党员知晓并自觉遵守, G2 党内法规生效之后每年是否被有关党组织适用, G3 党内法规制定实施后, 违规案件的发生率是否降低, G4 广大党员对该党内法规的主要条款在实践中执行和落实情况是否满意) 、党内法规产生良好经济效益和社会效益 (G5 是否能收到党内法规的预期经济和社会效益、G6 广大党员对该党内法规实施后所产生的经济和社会效益是否满意) , 具体见附表。至于各种三级指标的权重, 应根据上述二级指标权重的设计思路, 在充分考虑党内法规实施后评估实际情况的基础上, 分别设置。据此, 我们设计了各种三级指标的权重, 具体见附表。

如上所述, 党内法规与国家法律的并存, 是中国法治的鲜明特色。党的十八届四中全会首次将党内法规上升为了中国特色社会主义法治体系重要组成部分的高度, 使党内法规建设进入了新时代。党的十九大之后, 伴随着党和国家机构改革以及国家监察体制改革的步伐, 党内法规建设日益提速, 党内法规的重要性也日益凸显。而在这一过程中, 党内法规建设暴露出的问题也日益增加, 如“思想认识存在分歧、制定质量有待提高、体系建设亟待健全、备案工作有待改进、执行力度仍需加大、工作体制有待加强、宣传教育不够普及、理论研究比较薄弱”等, 这也进一步凸显了党内法规实施后评估工作的重要性。且由于“党内法规制度体系作为一个完整系统, 其整体功能的发挥受制于各党内法规文本的完备性、异质文本间的协调性、党内法规体系与国家法律体系的衔接性及与社会环境的相适性。”这就需要我们对党内法规进行实施后评估, 以正确评估党内法规的文本质量及其实施效果。因而, 在今后法治中国建设的征程中, 构建党内法规实施后评估指标体系, 开展党内法规实施后评估工作, 将成为新时代党内法规建设的重要任务和核心环节。但是, 必须要指出的是, 由于党内法规实施后评估理论体系的不健全, 以及党内法规实施后评估实践的滞后性, 我们设计的上述党内法规实施后评估指标体系多少存在“理想”成分, 肯定会存在这样或那样的不足, 特别是其是否科学合理、是否具有可操作性, 还有待党内法规实施后评估实践的不断检验。可以说, 只有经过党内法规实施后评估实践的不断检验, 发现上述党内法规实施后评估指标体系中存在的问题, 并以党内法规实施后评估实践需求为导向, 不断对其进行修正, 使之日益完善, 才能够保障党内法规实施后评估工作的顺利开展。