王浩然：低空经济发展的公私法协动保障论

作者简介：王浩然，河北大学法学院。

原文发表于《北方法学》2025年第6期，为便于编辑和阅读，已将相关注释省略。

摘要：低空经济是新质生产力下的综合性经济新形态，对于我国整体经济的高质量发展具有重大战略意义。低空经济发展有其特殊的法律保障需求，但既有的公法视角存在规制理念和规制效果的内在局限。应超越传统公法与私法的二元对立，采取低空经济发展的公私法协动保障进路。第一，应明确低空空域使用权的公私法益属性，强调促成低空空域物权层面的积极利用，并以公共利益作为公私法协动的规制目的。第二，重塑低空经济中发展与安全的理念关系，坚持发展优先、安全底线的基本原则，并引入技术规制的混合模式。第三，展开公私法协动的具体规范构造，确立私法规范主导下的自治制度供给，及公法规范介入下的监管体系建构。

关键词：低空经济 高质量发展 法律保障需求 公私法协动保障

一、引言

低空经济是科学技术发展与低空空域资源相结合的综合性经济形态，是新质生产力背景下的新兴航空经济。据《中国低空经济发展研究报告（2024）》的相关数据，2023年我国低空经济的市场规模已逾5000亿元，预计2026年会突破形成万亿元的庞大市场。在经济环境相对严峻的当下，低空经济不仅能为社会大众提供更便捷的科技服务，更有望成为驱动国家经济增长的新引擎，因而备受关注。

低空经济的发展，得益于航空技术的更新迭代和空管技术的持续发展，以及国家政策、行业供给和用户消费的多方合力。在技术跨越式发展和社会需求强烈、经济效益显著的背景下，滞后的法律制度可能是制约低空经济发展的负面因素。因此，应审视我国现有的法律制度与实务现状，梳理低空经济发展相关的基础法律问题，从法律制度保障层面提供完备的条文依据和法理指导，进而满足低空经济高质量发展的法治需求。

近年来，针对低空经济发展保障的法律问题研究，多从政府监管和技术规制等公法角度着眼，亦有少量研究成果论及私法层面的隐私和信息保护问题。整体来看，均忽视了公私法协动提供法治保护的路径。有鉴于此，本文基于我国低空经济发展的现状和法治需求，分析纯然公法保护路径的弊端，进而提出公私法协动保障的理论方案和具体规则，希冀能够为低空经济高质量发展提供可供参考的智力资源。

二、低空经济发展的现状与法律保障需求

低空经济是当下新质生产力的代表性产业，其为科学技术与低空空间资源的结合，对生活品质提升、经济运行模式和国家科技发展都带来变革。相较于技术层面和市场层面的创新性发展，低空经济发展的法律保障制度建构却相对滞后，难以满足低空经济高质量发展的法律保障需求。

三、低空经济发展的既有规制路径及问题

低空经济的发展带来了新的经济增长极，同时也不可避免地形成对既有法律体系的挑战。目前，我国对低空经济规制的理论研究往往从公法视角出发，围绕空域资源的行政法规制展开讨论。

（一）既有方案：纯然公法规制路径

大陆法系国家遵循公私法二分的严格区分理论，采取重视理论建构和逻辑推演的理性主义进路，并根据具体国情建构法学理论体系和法律部门体系。公法责任是违法者对于国家利益和社会公共利益的侵害所应承担的法律后果，集中体现公权力对于违法行为的否定和制裁；私法责任的规制范围是平等的人身关系和财产关系，以私权救济和损害补偿为己任。公法规制思想认为公权机构直接参与市场经营活动，实施积极的市场干预行为，旨在正确引导社会行为，通过私益调整的方式追求公益目的。低空经济发展的公法规制路径所体现的正是公权机构介入市场经济以促进低空经济发展的过程。

低空经济发展公法规制路径盛行的原因相对多元化。具体如下：

第一，低空空域是低空经济活动的物理空间，空域的开放和使用是低空经济发展规制的逻辑起点。我国低空空域的管理向来奉行严格的公权力军管主导模式，空域的区域划分、准入退出和安全管制等事项，均需经过行政部门的审批许可和行政职权背书。因此，在路径依赖和制度惯性的影响下，空域资源利用的过程必然涉及空域运用者和行政机关所形成的行政法律关系，自然落入公法规制的领域。

第二，低空经济作为新兴经济业态，其经济产业链条辐射一、二、三产业的诸多行业，涉及中央层面和地方层面政府部门及其他相关机构的组织协调。我国空域管理的央地权力划分存在模糊地带，不同部门之间的协调合作亦缺乏统一框架机制。同时，在我国低空经济发展的起步阶段，更加需要市场主体、政策制度、法律法规和技术标准等完整体系的合力，以及大量的基础设施建设投入。相较于私法规制和市场行为的调整力度，国家主导的公法规制能更加直接高效地推进低空经济的发展。

第三，现行低空经济的相关法律体系以《民用航空法》为主线，辅之以《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》及各项法规规章与规范性文件。同时，从中央到地方的各级政府均出台了多项低空经济政策，试图以政府引导的方式打造经济新领域。前述法律与政策顶层设计的规范内容，几乎都围绕行政机关的公法规制展开，如细化低空空域的划分规则、飞行管制和市场准入条件等内容，这无疑为低空经济的规制增添了浓重的公法色彩。

值得一提的是，我国低空经济在某种程度上更得益于强有力的政策引导。此种方式固然可以在短期内促进低空经济的发展起步，但政策叠加下法治政府的市场干预权力会被提升，此时法律思维模式会被政策思维模式不当虚置替代，令低空经济的法律法规陷入完全的工具主义桎梏。最终的结果就是产生 “大政府、小市场” 的政策效果，无法推动具有新质生产力属性的低空经济在未来可持续高质量发展。政策与法律的协同治理是现代法治的趋势和追求，其对于低空经济发展同样意义深远，应通过法律制度的完善倒逼政策优化。所有的法律规范都是政策的制度化呈现，其中现代行政法与政策的联系最为紧密，具有最为鲜明的政策性立法特征。在此角度而言，亦不难理解缘何我国低空经济规制会如此依赖公法路径。

（二）既有规制路径存在的问题

低空经济发展公法规制的优势在于制度延续的稳定性，及其与我国既有法律制度和经济政策相吻合，能够基本满足低空经济发展初级阶段的法治保障需求。但是，单纯公法规制路径有其自身局限性，不利于低空经济的长远发展。

1. 管制思想的严苛性

在面对新兴技术产业的发展时，法律规制逻辑总会面临或管制或放松的选择问题，前者对应市场自由主义，后者体现政府干预主义。低空经济的法律规制亦是如此。对于低空经济的发展，规制上的管制或放松各有其正当性，管制旨在为低空经济产业设置外在的法律限制和束缚，放松则主张通过优化行政程序的方式最大程度保障市场自由。

低空经济发展的公法规制有其合理之处，但这并不意味着要采取完全的公法规制而排除市场自由。从《民用航空法》《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》，到《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》等法律法规，再到中央、地方各层级的政策制度，政策与法律对低空经济发展仍呈全面规制的态势。单纯公法规制的思想是绝对安全理念的延伸，我国低空经济发展中空域的公法规制，虽然经历了绝对军管、相对军管和统一空域统一管理的历程，公法管制力度呈逐步放松之势，但公法管制思想的烙印依旧清晰可见。

低空经济发展赖以持续的算法、人工智能、低空智联和感知避障等前沿技术几乎均掌握在实体产业的手中，公权机构并无设置统一行业标准的技术能力。绝对公法规制思想并未给予市场行为以更多的试错空间，反而透露出一刀切的负面规制思想痕迹。此时，应转变规制思想，为宽松私法规范的适用留足空间。

2. 规制效果的不完满

低空经济法律规制的理想效果是，兼顾产业创新和安全监管、衡平经济效率和社会公平，明确公权机构介入低空经济市场的谦抑态度与恰当尺度，并结合差异化的资源禀赋制定发展促进规范。但是，低空经济单纯公法规制模式的实际效果不尽如人意。安全至上的规制理念与低效化的公法规制工具，造成本就稀缺资源的极大浪费，既无法推动低空经济应用场景的拓展，亦无法发挥新经济形态刺激消费、拉动投资和促进创新的预期效能。此外，纯然公法规制方式无法直接回应低空经济带来的新型侵权纠纷和责任分担争端，难以实现对隐私权、信息数据侵权和生活安宁权益的有效保护。

在严格规制思想与市场自由发展相冲突后，部分社会主体可能会选择绕过行政管制程序的黑飞行为，这在伤害相关从业者低空经济发展热情的同时，更易导致不受监管的飞行安全问题和数据安全问题。原因在于，监管机构难以捕捉到未予审批备案的黑飞行为的相关信息。这也意味着完全由公法规制思想的局限性和规制效果的失灵。

但需要提及的是，单纯公法规制路径的不敷适用无法直接推演出全然私法规范规制的正当性，后者易导致产业者对于空域资源的抢占和无序竞争，私法自治赖以存续的公正平等和意思自治要素也会难以实现。也就是说，纯然公法或私法的路径均非恰当方案。实际上，公法与私法并不是非此即彼的对立关系，二者本质上都是具有统一法秩序性质的国家意志产物，公法私法化与私法公法化的趋势已经蔚然成风。可以说，在低空经济发展的法治保障体系上，是可以寻找公法和私法的价值平衡点，进而采取公私法融合的协动保障进路的。

四、低空经济发展法律保障的协动路径

低空经济发展牵涉行业广泛、领域交织、法益多元，其法律制度具有典型的领域法特征。此时，应采取公私法协动保障的方案，寻找公私法协动中公共利益的共同规制目的，并对该路径的具体规则予以展开。

（一）立论前提：空域使用权的法益属性

低空空域是低空经济发展的物理空间，空域权的属性厘定是低空经济发展的逻辑起点和关键环节。因此，应分析空域权的法益属性，并将空域权中的公共利益衡量作为空域利用的价值起点及法律规制的逻辑主线。

空域权包括空域所有权和空域使用权，应分别分析二者的属性。从空域所有权的层面出发，此问题的本质涉及低空空域的法律性质，即国家能否成为自然资源的主体。《宪法》第9条以开放列举的方式规定了自然资源的国家所有权属性，空域与矿藏、水源和森林等自然资源一样，均呈现出不可再生性、稀缺性和国家所有性等特征，经过解释后将其定性为自然资源并无理论上的障碍。虽有论者主张财产所有权的目的在于防止公权力的不当介入，承认国家所有权会使自然资源陷入积极所有和消极防御的逻辑悖论。但此种观点并未清晰认知财产权兼具公私双重属性，公法上的财产权强调对物及物权的合理使用与收益共享，私法上的财产权更强调对物及物权的防御功能，二者在统一的财产概念下侧重点并不相同。自然资源国家所有权具有私法权能、公法权能和宪法义务的复合结构，但其不应该直接转化为物权法上的财产所有权。《民法典》第250条规定集体所有以外的自然资源属于国家所有，解释论下的空域自然应属于国家所有。此时，空域国家所有权既具有公法上自然资源积极保护的权力面向，也具有私法上自然资源合理利用的经济活动权利面向。

从空域使用权的层面出发，空域国家所有权的性质并不影响其私法上的利用。《民法典》第250条不仅为空域纳入自然资源提供实定法支撑，更在实质上贯通了空域保护的公私法路径，为私主体的空域利用提供母权基础，即派生出低空空域的用益物权。公权力机构可以基于公共信托行使低空空域的使用权，并通过民航管理机构予以公示。比较法上，美国、俄罗斯等航空强国均在认可空域为国家所有的公共资源后，规定私主体具有对空域的使用和利用权利。2009年，瑞士发布的自然资源报告亦强调，法律规制中最重要的是解决自然资源的规划、收益等利用问题，而非辨析资源所有权的空洞问题。在空域权具有法益双重属性的基础上，对低空经济发展的法律保障应采取弱化所有权属性、强化使用权色彩的思路。

空域是具有稀缺性的重要生产资料，为促进低空经济高质量发展，应允许公众对其进行合理利用。但空域使用权本身所具有的自然资源和公共财产属性决定其并非自由流通的财产权，无法在完全自由的范围内任意处理。此时，空域使用权的利用应受 “公共目的”实现的限制。公共利益是社会共同利益的集中体现，其高度概括性能够涵摄制度建构的法律评价，可以作为平衡公权力介入与私权利发展的适当载体。理论上，保障公共利益得以实现的规则一般表现为：私法领域社会基本道德的行权限制准则、公法领域防止公权滥用的赋权准则和公私法协动领域中维护社会公共福祉的规制准则。因此，公共利益能够成为公私法协动规制的交汇标准。而且在我国的司法实务中，已有判决认为违反无人机禁飞限高规定并造成多次撞击后果的行为，涉及严重威胁公共安全、公共利益和国家网络安全。可见，将公共利益作为公私法协动路径标准的方式并无实践障碍。

综上所述，在低空经济高质量发展的公私法协动路径中，应立足于空域使用权的法益属性，以公共利益作为共同规制目的和贯穿发展全流程的利益衡量准则，正确引导低空经济向符合社会公众共同利益的发展方向。

（二）理念重塑：发展理念与安全理念的价值统合

一般而言，理念的确立优先于具体制度的设置，应先行确定低空经济高质量发展的价值理念。发展与安全是航空产业发展的永恒主题，低空经济的发展亦需处理好二者的关系。长期以来，我国航空发展一直奉行安全至上的基本理念，低空经济发展也在制度惯性的影响下秉持绝对安全的理念，其潜在逻辑是航空安全与经济发展处于非此即彼的对立面。实际上，发展与安全具有内在的逻辑闭环性，技术的发展可以促进低空经济的安全推进，适宜的安全理念也能为经济发展创造良好的发展环境，二者是相互促进的正向循环关系。低空经济发展中的安全理念不应是彻底消除发展的安全隐患，此理念不符合科技发展和技术创新的客观规律，只有零发展才能实现零风险。正确的价值理念是寻求发展和安全之间平衡的黄金分割点。当下安全至上理念已经折损低空经济高质量发展的效率，在全球创新技术经济兴起和低空经济博弈竞争激烈的大背景下，严苛保守的安全理念会实质性影响我国低空经济发展的战略竞争地位。当然，盲目追求发展而忽视飞行安全问题亦非良策，其在造成无序市场竞争的同时，亦会带来难以忽视的安全隐患。

发展与安全的利益平衡不可偏废，应依据低空经济的发展状况进行动态的先后排序。一般而言，当面临科学技术发展与其导致的权益保护失衡问题时，更倾向于采取技术发展优先的规制路径，其次才更多依靠权益保护制度的完善。在低空经济高质量发展的背景下，发展需求具有优先于安全保障的特殊地位，法律应给予低空经济发展更多的容错空间。笔者认为，对低空经济发展中发展和安全的理念重塑重点在于科学把握二者的关系，应树立发展与安全相互平衡的理念，采取坚持发展优先、安全底线的原则，并引入技术规制的混合模式，确保低空经济发展中技术的先进性和产业化应用。

具体而言，坚持发展优先下的创新驱动，即在安全可控的前提下包容低空经济从业者的创新发展，将技术规制内化为发展和安全的平衡标准。低空技术由飞行器制造技术、飞行保障技术和低空智联技术构成，是庞大的技术集成系统，此时的技术规制可采取沙盒监管的柔性监管方式。沙盒监管是旨在促进技术发展的实验主义监管，其通过为技术创新提供高度真实实验环境的方式，实现技术检验和风险隔离的双重目的。低空经济发展可采取沙盒监管制度，由公权机构提供风险测试的实验试点空域，在密切监督并动态调整低空技术全部测试过程后得出测试报告。沙盒监管与我国“先行先试”“试点”的政策话语具有底层逻辑上的一致性。实际上，我国对于低空经济发展的试点布局早已展开。2018年，四川省政府、军民航及公安部门共同成立低空空域协同管理的改革试点，后续湖南、江西、安徽、海南四个省份先后加入空域试点改革的名单。

（三）规则提出：公私法协动保护的具体构造

公私法协动保护是低空经济高质量发展法律保障的必然趋势，需要公法规制和私法规范的协同发力。在发展优先、安全底线的理念下，应确立私法规范主导下的自治制度供给和公法规范介入下的监管体系建构，并阐明公私法协动保护的具体构造。

1. 私法规范主导下的自治制度供给

第一，明确低空空域权的利用方式应通过市场机制竞争决定，而非由公权机构以行政命令的方式确定。低空飞行本质上是用户依据意思自治行使财产权的过程，因此低空空域利用并不是对用户进行重新赋权，而是解除既有规定不当限制的过程。在比较法上，美国、德国均采取低空经济发展的开放市场竞争模式，《美国联邦航空管理局现代化与改革法案》主张渐次扩大民用航空器对国家空域系统的访问权限，《德国航空法》更是开篇规定航空器可以在法律禁止以外的任何区域免费利用空域，低空空域平等使用和市场竞争的趋势明显。意思自治和自由竞争的方式能够实现稀缺空域资源的优化配置，提高对空域资源的利用效率。如前文所述，空域使用权具有用益物权的性质，而物权属性是市场竞争机制的基础之一，应在不损及他人权益或公共利益的情况下，支持航空器用户利用空域飞行的低空使用权，实现分配正义下稀缺资源在全社会层面的均衡分配。因此，应通过框架性的私法制度增强市场活力，维护意思自治的价值，进而促进低空经济长期稳定的高质量发展。

第二，构建低空经济发展中信息与隐私的领域法保障，完善事前预防和事后救济制度。一般认为，信息数据与隐私权益保护均在多个层面呈现公私法融合的特征，与低空经济发展的公私法协动保护具有方向上的一致性。低空经济发展中的信息隐私侵权，包括侵犯用户的信息隐私和侵犯用户以外他人信息两种。针对前者，应将目的限制原则作为基本原则，要求数据处理不得溢出支持飞行活动的初始目的，以应对用户面对飞行器信息收集 “知情 - 同意” 时的适用困境；针对后者，飞行器在感知技术和避障技术的适用中，监控系统不可避免地会收集他人的信息隐私，此时应遵循比例原则收集与安全保障直接相关的飞行数据，并对数据传输和数据存储采取加密技术，对已经收集的非必要信息应定期销毁。同时，鉴于信息隐私与主体人格权的直接关联性和信息隐私侵权的严重性、不可逆性，被侵权人可向侵权人主张采取停止侵害和消除危险的预防性措施。但是，被侵权人不能采取射击、毁坏正在飞行中的飞行器的方式进行自力救济，防止飞行器坠毁后造成第三人的人身财产损害。

第三，建立低空经济发展的责任体系，完善侵权责任的成立要件和责任承担方式。应通过设置恰当的事后赔偿责任规则激励行为人积极采取事前预防措施，并在此基础上实现事故成本和预期成本的最小化。低空经济发展的侵权责任，既包括飞行器用户对他人人身财产权利的侵犯，也包括他人对飞行器飞行安全的侵害，后者的情形如地面主体通过燃放烟花或不当射击行为干扰飞行器飞行。飞行器侵犯他人权益是低空经济侵权行为的典型样态，对于飞行器空中碰撞的行为，在增设飞行器交通事故责任之前，可类推适用机动车交通事故责任的相关规定；对于飞行器侵害他人合法权益的侵权法规制，更为恰当的方式是采取产品责任模式，适用相对严苛的无过错归责原则，在生产者、销售者与使用者之间合理分散损失，分别对应算法责任、质量责任和操作责任。同时，考虑到低空经济技术尚处于不断发展的不成熟阶段，应将公平责任纳入低空经济发展的责任体系中。但需要强调的是，生产者应承担低空飞行监管沙盒测试中发生的所有不利后果，从而对生产者施加技术安全保证的外部压力，此亦符合风险和收益一致的基本法理。对于他人对飞行器飞行安全的侵害，则应依据一般侵权责任的规则予以处理。

2. 公法规范介入下的监管体系建构

第一，促进公权机构由管制主导到服务型监管的定位转变，优化完善相关部门的职能。公权机构的干预在低空经济发展的初创阶段有其合理性，但在当下由初步发展到高质量发展的转型阶段，政府应尽快完成自我定位的转变：将低空经济行权监管的职能由资源分配型管制限缩为服务型监管，并在职能范围内理顺管理体制和权责分工，构建多部门协同分配的服务监管体系。公权机构对于低空经济发展具体内容的干预必须依据法律规定，并接受各方主体的公开监督。

具体来说，首先，要在主体层面统筹协调低空经济监管的央地关系、部门关系和军民关系。央地之间的事权分配是低空经济发展的重要顶层设计，实务中多轮发展试点显示地方政府拥有强烈的发展期望和监管意愿，可借鉴机场属地化改革方案实现管理职权的适当下放，包括协同管理、技术创新和产业支撑等。其次，明确低空经济发展的归口主管部门，厘清其他配合部门的职责分工和协调配合机制，简化审批流程，结合市场竞争结果来规定低空经济产业的准入退出门槛和运营规范，如飞行器的技术标准、操作者的专业素养等，以及突发状况的应急救援处理。再次，通过平战结合制度建构军民融合的差异化赋权管理体系，确定空域利用顺位、飞行指挥等事项的管理问题。同时，在不涉及核心机密和国家安全的前提下，搭建数智化的低空飞行管理平台，实现军民之间技术和数据的有效互通。

第二，优化空域分类与分级监管建构，重构空域安全监管体系。低空经济中发展优先的理念和对空域使用权的积极开发，并不意味着安全保障的重要性不复存在，相反，物理撞击安全问题依旧是当下法律监管的核心任务之一。我国经济发展程度和人口密度分布不均衡的状况客观存在，沙漠戈壁与繁华都市的低空空域需求、技术要求存在明显差异，应设置类型化的弹性安全监管制度。类型化研究表面上看是对不同事物进行相同处理，其实质却是考量了不同群体价值和利益的差异化路径。最为适宜的处理方案是建构空域安全分类分级的动态监管制度，并列明低空安全监管的考量要素，因地制宜地择取恰当的安全监管措施。

本质上而言，低空经济发展安全监管涵盖产业发展和人员社会安全的诸多领域，包括空域管理使用、飞行计划申报、飞行技术审核和应急救援措施等，监管措施的严厉程度取决于飞行器的风险程度评价，二者呈正相关关系。有论者主张借鉴自动驾驶汽车的监管制度，提出区分自主飞行维度和智能程度的差异化监管方案，而智能阶段差异化规制的底层逻辑即为飞行器应用风险的安全监管动态调整。城市低空和农村低空风险差异的简单描述性划分太过笼统，难以为实务提供针对性指导意见。笔者在梳理既有政策法规和理论研究的基础上认为，低空经济发展风险评估应重点考察以下五组考量因素，分别是飞行器的性能因素、智能化等级、飞行区域的人口密度、障碍物高度和低空空域的类型，应对每组考量因素都进行强度由低到高的差异化赋分，借助参数赋值的方式实现风险的定量评估和监管措施的具体选择（见表1）

在总体上放松低空经济发展公法介入的思路下，可以将公权力机构的规制分为监视、监管和管制三个层级，安全管理的干预力度逐步提升。依据此表参数赋值的分数总和，分值为1-5分时采取安全监视措施，6-10分采取安全监管措施，11-15分采取安全管制措施。当然，具体的低空经济安全监管措施，应由公权机构因地制宜地具体选择，并在个案中根据现实情况动态调整低空飞行的风险评估过程。

五、结论

低空经济发展的机遇难得，国家政策、技术创新和行业供给等多元合力，共同促成低空经济成长为我国整体经济高质量发展的增长新极，呈现出显著的战略意义和经济潜力。此时，应及时回应低空经济发展的法治保障需求，激发经济创新活力，实现高质量持续发展。对于高速发展的低空经济，单纯的公法规制存在规制思想和法律效果的内在局限，完全的私法路径亦非良策。有鉴于此，应采取低空经济发展的公私法协动保障路径：首先，明确低空空域使用权兼具公法属性与私法属性，在利用上要弱化所有权、强化使用权。其次，实现发展理念与安全理念的价值重塑，并对二者进行动态排序。再次，具体展开公私法协动中私法主导和公法介入的规范构造，平衡当前利益与未来发展中各方主体的利益，依法保障、推动低空经济实现高质量发展。