柯阳友、潘帅：检察公益诉讼新领域扩张规制论

作者简介：柯阳友，河北大学法学院教授、博士生导师；潘帅，河北大学法学院博士生。

原文发表于《江西社会科学》2025年第10期，为便于编辑和阅读，已将相关注释省略。

2019年10月，党的十九届四中全会明确提出：“拓展公益诉讼案件范围。”2022年10月，党的二十大报告专门强调：“完善公益诉讼制度。”在最高人民检察院的推动下，检察公益诉讼案件范围进一步扩大，从生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让传统四大领域，逐渐扩张到英雄烈士保护、未成年人保护、安全生产等11个法定新领域，并且对公共卫生、公共安全等领域的探索仍在进行，检察公益诉讼制度呈现“4+N”开放格局。当下，在检察公益诉讼新领域探索工作不断深入、各领域单行法持续增设检察公益诉讼条款之际，理论上亟须回应的是公益诉讼受案范围为何需要扩张，各个新领域案件为何能够被纳入公益诉讼范围。党的二十届三中全会强调：“法治是中国式现代化的重要保障。”笔者将通过明确检察公益诉讼新领域探索的“领域选择”与“公共利益”标准，以期充分发挥检察公益诉讼的制度功能，助力在法治轨道上全面深化改革、推进中国式现代化。

一、检察公益诉讼新领域的探索及理论争议

在中国特色社会主义进入新时代这一新的历史方位下，检察公益诉讼制度伴随着司法体制改革应运而生。通过梳理我国检察公益诉讼新领域探索历程，可以发现“等外”解释公益诉讼受案范围之认知，清晰地体现在近年来的政策变迁与司法探索之中。

（一）检察公益诉讼新领域的探索历程

1.检察公益诉讼新领域的立法与政策变迁

2017年6月，全国人大常委会对《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》同步修订，以“四列举+等”的立法方式，授权检察机关在四大领域提起公益诉讼，检察公益诉讼的法定受案范围得以确立，检察公益诉讼制度开始在全国铺开。2018年4月，《中华人民共和国英雄烈士保护法》经全国人大常委会表决通过，英雄烈士保护领域成为检察公益诉讼法定领域之一，这是首次以单行法的形式对“等外”范围作出探索。2020年9月，为贯彻党的十九届四中全会精神，最高人民检察院出台《关于积极稳妥拓展公益诉讼案件范围的指导意见》，将办理案件的指导原则从“稳妥、积极”调整为“积极、稳妥”，鼓励各地检察机关积极探索公益诉讼新领域的意蕴清晰。党政机关、权力机关等也通过意见、决议等形式拓展检察公益诉讼的受案范围，如《第十三届全国人民代表大会第三次会议关于最高人民检察院工作报告的决议》将安全生产、公共卫生、生物安全、妇女儿童及残疾人权益保护、网络侵害、扶贫、文物和文化遗产保护等领域纳入公益诉讼受案范围。在此期间，一些新领域案件类型逐渐被《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国反垄断法》等单行法确认。2025年10月28日中国人大网对十四届全国人大常委会第十八次会议审议的《中华人民共和国检察公益诉讼法（草案）》公开征求意见，其中第3条分项列举现行法律规定的14个领域，新增实践探索较为成熟的文化遗产保护、国防和军事利益保护领域，又以“法律规定的其他领域”兜底。检察公益诉讼形成范围广泛的“4+11”法定办案领域，并向着知识产权、网络治理等领域继续拓展。

2.检察公益诉讼新领域的司法探索

自2017年《民事诉讼法》《行政诉讼法》确立检察公益诉讼制度后，就有不少检察机关对受案范围条款中的“等”字作出解释而提起公益诉讼。经过几年的实践，检察机关办理的各类涉及安全生产、个人信息保护、特殊群体权益保护等新领域公益损害案件已经初具规模。据《公益诉讼检察工作白皮书（2024）》统计，2024年检察机关共办理10个新领域案件59762件，占公益诉讼立案总数的39.5%。在此过程中，省级人大常委会出台的加强检察公益诉讼工作的专项决定（下文简称“决定”）为检察机关拓展新领域公益诉讼提供了方向指引。截至2025年3月，全国已有30个省级人大常委会作出“决定”促进、支持检察机关拓展检察公益诉讼受案范围。其中，有的“决定”细化、拓展已有的法定领域，有的“决定”授权检察机关在新领域探索公益诉讼，涉及范围包括教育、就业、应急救援、反不正当竞争等40余个领域，显然已经超出第十三届全国人民代表大会第三次会议所明确的受案范围。与此同时，最高人民检察院发布的指导性案例、典型案例也为明确探索方向、统一办案标准发挥了促进作用。如“江苏省宿迁市人民检察院对章某为未成年人文身提起民事公益诉讼案”，对于检察机关在立法和司法空白情形下如何评判某行为是否损害社会公共利益提供了重要参考，随后重庆、江西、陕西等多个省份纷纷针对此类情形提起各自省内首例检察公益诉讼。

（二）检察公益诉讼新领域扩张的理论争议

当下司法实践突破“等内”案件范围已成既定事实，甚至近年来各单行法的立法正是吸收了检察机关在相关领域提起公益诉讼的探索经验才考虑增设检察公益诉讼条款，“等外”解释已是公益诉讼新领域探索的一种重要方式，但这一解释内部对于新领域拓展的方式亦存在争议。

1.“扩张论”与“审慎论”之间的争议

“扩张论”认为，基于我国检察机关法律监督者地位，所有涉及公共利益的领域检察机关均可提起诉讼，检察公益诉讼受案范围应涵盖所有公共利益领域，而非通过新领域范围的预设逐渐拓宽案件范围。“审慎论”则主张对检察公益诉讼新领域的探索持谨慎态度，案件范围的拓展不应一蹴而就，应从实际出发分阶段逐渐实现对公共利益的全覆盖。即对“等”的理解会随着社会的不断发展逐渐被法律法规明文规定与列举，检察机关可在立法列举的新领域提起相关公益诉讼。

2.“审慎论”隐藏的理论弊端

实践中检察公益诉讼新领域探索主要采取“审慎论”所主张的方式，即先由省级人大“定调”，再由检察机关在其预设的公益新领域逐渐开展公益诉讼。实际上，“决定”的出台也主要由检察机关推动，此种方式看似是在照顾检察机关提起诉讼的时机是否成熟、某一公共利益救济是否紧迫等现实因素，实则存在诸多理论弊端。

第一，根据《中华人民共和国立法法》第11条规定，诉讼制度属于法律保留事项，而省级人大常委会发布“决定”属于行使宪法与组织法规定的地方重大事项决定权，以此拓展检察公益诉讼案件范围于法无据。第二，“审慎论”主张以列举新领域的方式拓宽公益诉讼范围，而其具体的案件范围标准实际缺乏规定，难免会造成新领域拓展的无序化。同时，“决定”探索的领域一般还结合本省发展特点而各有不同，如云南省将“旅游”“农业农村”、福建省将“国防军事”作为新领域，呈现出区域化、碎片化特征。检察公益诉讼制度作为一项重大改革举措，应当在全国范围内自上而下实施，不应被归入地方性事务而由地方立法作出规定。第三，“审慎论”采取列举领域的方式会在无形之中导致公益诉讼的拓展与受理被预设在一定范围内，检察机关可能选择性地在部分领域开展公益诉讼，造成对公共利益选择性处理的弊端，同时“领域列举”的方式也会造成领域间公益范围重叠。

3.“扩张论”的比较优势

当下新领域探索工作，往往是由检察机关结合现实情况作出的“政策考量”，但如何保证检察机关选择的新领域确实为公众关注较高的领域？再往上溯源，“决定”选择的新领域是否经过了充分论证？能否体现广泛的公众意志？这些是“审慎论”需要回应的问题。从理论而言，检察机关应当秉持客观公正的立场，凡是涉及侵害国家利益和社会公共利益的行为均可被纳入公益诉讼受案范围，而非通过预设领域逐渐拓宽案件范围。故笔者更加赞同“扩张论”，其主张将重心置于“公共利益”界定之上，较之“审慎论”更能发挥检察公益诉讼制度功能。

第一，“扩张论”将重心聚焦于公共利益的识别，更符合公益诉讼的目的。既然检察公益诉讼制度的目的在于保护公共利益，那么在司法实践中就应当对所有涉及公共利益的案件一视同仁，而非以划定领域的方式有所保留地推进检察公益诉讼。第二，“扩张论”在全领域布局检察公益诉讼，更有助于支撑和服务中国式现代化。如果仅将部分公益领域纳入司法救济，长此以往可能会造成公益诉讼的特征化、形象化，令公众产生“只有检察机关探索的新领域案件才能被纳入受案范围”的错误印象。时至今日，人民不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治等方面的要求也日益增长，全领域布局公益诉讼才能避免检察机关以某一新领域案件探索为由发起的运动式治理，真正在法治轨道上挖掘公益受损表象下的深层次治理问题。第三，“扩张论”彰显以人民为中心的发展思想，更加契合中国式现代化文明叙事的话语逻辑、主体逻辑及价值逻辑。党的二十届三中全会提出：“在发展中保障和改善民生是中国式现代化的重大任务。”以人民为中心的法治是中国式法治现代化的标志性主张，这意味着将人民群众的感受、满意度与获得感作为法治发展的心理指标，检察机关应当立足公益诉讼检察职能回应新时代人民群众新需求。如当下大数据技术给人们带来了便利，却也对个人信息安全造成威胁，全领域扩张方能对与人民群众切身利益密切相关领域的公共利益损害问题予以及时保护，将人民对美好生活的期待和向往置于最高地位，以此构建起新时代中国法治话语体系。

二、新领域扩张中公益范围的相对性界定

在公益诉讼中是否有必要过于强调领域之分是值得探讨的问题。检察公益诉讼制度作为一项自上而下的制度设计，需要从宏观层面做好法治化、体系化构建，以“扩张论”为基础的新领域探索工作重心仍应当置于“公共利益”界定之上，从检察公益诉讼的制度本质出发探讨其应该覆盖的公共利益范围。

（一）检察公益诉讼的本质内涵

第一，检察公益诉讼是法律监督权行政属性之显现。我国检察制度深受苏联检察制度影响，检察机关为专职维护国家法制统一的监督机关，同时又并非采取苏联检察机关的一般监督模式，而是针对特定事项实行专门监督。“四大检察”即刑事检察、民事检察、行政检察和公益诉讼检察，所构建起的新时代法律监督主体框架均统摄于法律监督权之下。《中华人民共和国宪法》第134条之规定深刻根植于我国历史经验和国情，在实行同西方“三权分立”代议制度存在本质区别的“人民代表大会制度”之中产生并内在推动。

从权力组织形态与运行机制角度观之，法律监督权超越了西方“行政权—司法权”的传统框架，呈现出司法属性与行政属性的双重面向。其中，行政属性突出表现在检察机关“上命下从”的检察指令关系，基本组织原理遵循“检察一体”，其司法属性则体现在以法律适用为目的追诉犯罪、独立裁决。行政性与司法性皆统一于监督性之下，共同为保证法律正确实施之目的而应时显现。检察公益诉讼更多展现的是法律监督权的行政属性，如检察机关诉前往往需要到案件发生地实地筛查线索、调查取证。特别是近年来，检察机关原有的反贪、反渎职能转隶至监察委员会，为避免权力结构严重失衡，检察机关逐渐开始参与社会治理，法律监督权中行政属性的色彩愈发浓厚。检察公益诉讼基于这一历史背景产生与发展，所具有的公共服务功能明显增强，当下俨然成为检察机关融入国家治理体系的个案“切口”。

第二，检察公益诉讼是以诉的形式履行法律监督。作为法律监督权行政属性展现的检察公益诉权，其以国家所有权、国家公益保护义务、公共信托理论获得实体性诉权来源，以诉讼担当理论取得程序性诉权来源，从而完成理论证成。如实务部门所言“诉讼是载体，是检察机关履行法律监督的方式和途径；监督是本质，是公益诉讼检察制度的根本属性和价值追求”。其中，行政公益诉讼作为纯粹的客观诉讼，以督促行政机关纠正违法行为从而保护公益，能够明显展现检察公益诉讼的本质。而民事公益诉讼同样如此，可将检察民事公益诉讼的监督对象理解为民事主体的行政违法行为，其本质是检察机关针对行政相对人损害公益却不履行行政责任的行为，以诉的形式追究其行政责任的诉讼。检察民事公益诉讼不仅是解决社会纠纷的途径，也是借道传统私益诉讼程序和私法体系的代位执法活动，检察机关在此兼具公共执法者与法律监督者之身份。通过类比行政执法，检察机关提起民事公益诉讼可被视作“举报人提供违法线索”，由法院依托司法资源处理公益侵权责任纠纷“推进行政执法程序”，民事诉讼请求则与“停止侵害”“责令修复”等行政责任相对应。

（二）新领域公共利益的外延界分

法律监督权覆盖的领域可以囊括整个行政机关的职权范围，但显然不是所有行政领域都能提起公益诉讼，须涉及公共利益方能被纳入受案范围。遗憾的是，公共利益仍然是一个无法确定的概念，其常常被喻为“一艘空驶的船舶”，所承载的内涵在各个时期有所不同。但当下我们可以对“哪些新领域应被纳入检察公益诉讼范围”之思路反向解释，初步廓清其外延边界。

1.与国家利益、政府利益的区分

严格意义上的国家利益属于全国公民能够共享的公共利益，但由于统治者利益的存在，公共利益与国家利益出现了不同程度的分离。而我国坚持以人民为中心的发展思想，社会主义国家的国体决定了国家利益在特定情形下可以转化为社会公共利益，《安全生产法》《中华人民共和国反电信网络诈骗法》等单行法明确将侵害国家利益的情形纳入公益诉讼受案范围。故国家利益是一种更高层次的社会公共利益，检察机关可针对部分国家利益受损的情形提起公益诉讼。根据“公共信托”理论，政府接受全体国民的委托履行维护公共利益的职责，理论上政府利益便是公共利益。但现实中政府存在其自身利益，如本部门收入的增加与国库收入的增加。虽然收入增加可能有助于促进公益事业，但此种预期性、间接性、不确定性的特性，决定了政府利益难以被视为公共利益，甚至现实中还会反复印证“诺斯悖论”，即政府总会借公共利益的名义牟取自身利益、浪费公共资源，政府利益与公共利益可能会处于分离或对抗状态。

2.与私人利益、集团利益的区分

公共利益必然由私人利益组成，但又并非私人利益的简单相加，而是由一定范围的私人利益组成整体后突变形成的共同利益，其利益内容对于该范围内的每个个体而言具有普遍性。即公共利益是多数私人利益中重复的、一般性的共同部分，侵犯到公共利益必然会反映在侵害某一私人利益身上，前者借助于后者以不同方式和不同强度得以实现。而通常能够形成集团利益的组织在社会上往往处于强势地位，能够对政策制定、社会管理等施加影响，且受益主体具有排他性，因此形成的集团利益反而有损公共利益。但也存在例外情形，如弱势群体利益形式上也属于集团利益，可弱势群体不具有强势地位，现代法律将尊重和保障人权作为价值指引，在制度上特别向弱势群体实行倾斜性扶持，故弱势群体利益可被视作公共利益。

（三）新领域公共利益的类型划分

公共利益之概念虽然宏观，但也无法脱离个体成员，否则可能令“公共”之概念过于抽象而陷入无限包容之困境。基于公共利益与个体利益之间的对立统一关系，公共利益的类型划分可以回归到个体利益的角度作出分析，以进一步探明检察公益诉讼新领域扩张的方向。

1.以不特定多数人私益组成的“纯粹性公益领域”

此类领域以保护不特定多数人的利益为目的，所争议的诉讼标的具有不可分割性。典型的如环境资源保护领域，水、土地等环境资源要素虽可能存在所有权，但由其构成的环境本身天然具有公益属性，利益归属能够超越私权性而不具备特定指向。在新领域探索中此类利益多表现为意识形态层面的国家利益。如英雄事迹及精神是社会主义核心价值观的重要体现，保障军人地位和权益有助于促进国防建设，文物和文化遗产保护有益于传承中华优秀传统文化，这些新领域涉及的利益均具有全民性、纯粹性。

2.以特定多数人私益组成的“分散性公益领域”

此类领域具有某种特性如受益主体人数众多，或者包含个体的生命、健康、财产等重要价值的内容，而对社会大众具有影响力或扩散性，国家具有保护这些群体性、涉众性私益的义务，由此该领域具有了公益色彩。具体可分为两大情形：一是“大规模损害”，其往往造成众多人损害，受害者虽然是某一特定群体但涉及面较广。如果被侵害的私益属于生命、健康、财产等重大利益，就会造成广泛的社会影响而形成公共议题。二是“小额分散性损害”，其受害人数众多但单个损失很少，特定受害者往往不具有提起私益诉讼的动力，由此造成侵权行为成本外部化而损害“市场交易安全”“公平竞争利益”等社会整体利益。

此类领域属于“群体诉讼”与“公益诉讼”的集合，个人信息保护、反垄断、安全生产、农产品质量安全、反电信网络诈骗等领域均可被纳入其中。如果该诉的诉讼目的是一次性解决具有共同争议的群体性请求，该诉实际属于为实现诉讼经济的“群体诉讼”，法院依据众多私益请求权判决后的赔偿款当然归属于受害者团体；如果诉讼目的是弥补社会秩序、市场秩序等“纯粹性公益”，法院自然不能以私益请求权为基础作出公益诉讼判决，单个被侵权人还可另行起诉。

3.以特殊群体私益组成的“团体性公益领域”

对妇女、未成年人、残疾人及困难群众等弱势群体合法权益的保护，有利于在全国范围内形成示范效应，进而促进社会文明的发展，因此属于公共利益。如妇女权益本属于某一妇女私益，但由于其体现出“追求男女平等，反对性别歧视和压迫”的人权观念与“开放性”“扩散性”的典型意义而具有公益色彩。从域外实践来看，每个国家的公益诉讼都在或多或少地改善弱势群体的生存条件，弱势群体的合法权益保护与公共利益息息相关。但由于各个国家或地区的经济、文化、社会结构不同，各自对于“弱势群体”的认定也不同。

三、新领域扩张的实体性规制：公益标准的界定

萨维尼说法律体现的是民族精神，诚如斯言，检察公益诉讼新领域扩张不仅包含事实性判断，更多包含着关于价值选择争议的主观性判断。此主观性判断并非由个人意志决定，而是取决于社会成员的广泛认同。公权力机关代表的公益难以充分反映社会公众的真实意愿，故检察公益诉讼需要聚焦于公益诉讼的核心概念“公共利益”，从实体方面评判该行为是否损害了公共利益，规范新领域扩张中的主观价值判断，避免检察公益诉讼案件范围的无序拓展。

（一）新领域“公共利益”界定标准问题

当下已有13部单行法授权检察机关在相应领域提起公益诉讼，其立法表述主要有两类。第一，明确某一侵害行为属于损害社会公共利益的行为，实施该行为即损害到社会公共利益。如《英雄烈士保护法》将侵害英雄烈士名誉等行为直接列为损害社会公共利益的行为，《中华人民共和国个人信息保护法》将侵害“众多”个体合法权益的行为等同于侵害社会公共利益。第二，明确某一领域具体违法行为，其后果损害到公共利益的才被纳入受案范围。《反电信网络诈骗法》《反垄断法》等大多数单行立法均采用此种方式。对于两类立法表述，相关法律规范均未明确实质性标准。这可能导致检察机关在认定某一行为是否侵害到公共利益上享有过大的自由裁量权，进而产生检察公益诉讼与公益司法保护割裂的风险，真正关涉广大社会公众切身利益、需要检察机关支持起诉或提起诉讼的案件可能因检察机关“列举领域”“划定公益标准”而难以获得司法救济。故检察公益诉讼需要避免预设领域，进一步明确公益诉讼案件的立案标准。

（二）新领域扩张应受公众参与理念约束

公共利益与社会公众存在着天然联系，某公共利益遭受损害必然会影响到某一公众群体的切身利益，此部分受影响的群体较之检察机关更能对公益受损先知先觉。在缺乏对公共利益感受最深的社会公众积极介入和参与的情形下，难以仅就检察机关的判断把握个案中的利益是否属于公共利益，也难以保障公益诉讼的运行与结果能够充分获得社会认同，更无法实现公益诉讼“作为公民以法律施加压力、谋求社会变革”的制度目的。某一行为是否应当被纳入公益新领域的问题实质转化为“由谁判定公共利益”的问题，代表公众意志的充分程度决定了公益诉讼启动及结果的正当性程度，公众意愿显然是判定公共利益、确保公共理性的重要考量因素。党的二十届三中全会要求“把人民当家作主具体、现实体现到国家政治生活和社会生活各方面”。新领域的扩张须鼓励公众参与，才能确保检察公益诉讼符合社会公众的期待。《检察公益诉讼法（草案）》第5条明确鼓励单位和个人参与公共利益保护。以公民共和主义理论为基础的公益诉讼不仅是一种诉讼过程，也是在试图改变相关主体的活动方式或落后观念，其所在的司法场域具有政治性面向，由此使公益诉讼成为国家治理方式之一。

（三）新领域扩张应受公益损害性质约束

国内通说一般认为，公共是以不特定多数为特征的集合体，即以“不特定”“多数”概括对象特征。其中“不特定”在某种程度上已被实务部门所认同，而“多数”实际并非受益对象必须满足的要件。虽然实践中往往表现为多数人利益受损，但这仅是“不特定”衍生出“多数”的表象，一些单行法如《个人信息保护法》将公益损害表述为“侵害众多个人的权益”，不代表“公益”可被“众益”代替。如果受害者是特定的，如某一栋楼住户或某一公司员工，那么即使人数众多也不能被归入“公益”。个人信息保护等领域遭受实害的范围虽然最终指向特定群体，但不可否认其关联辐射的对象范围“不特定”。“分散性公益领域”并非仅包括私益诉讼范围的“众益”，“小额分散性损害”中受害者的弱势地位、成员高度分散且缺少私益诉讼动力也使公益诉讼的提起具有必要性。如果范围特定，寻找全体受害人的成本不大，众多特定私益主体完全可通过代表人诉讼处理群体纠纷。

另外，并非所有侵害不特定公众的行为均能被纳入受案范围，毕竟行政执法同样能够处理纠纷，公益诉讼也非维护公益的常态化措施。从传统公益领域可以看出，其关涉的公共利益均涉及公民的基本人权保障，如食品药品安全涉及公众的生命权、健康权，生态环境保护涉及发展权。“质”的重要性与波及对象的不特定性决定了传统领域案件即使不存在“多数”，也应当被纳入受案范围。新领域扩张须受到公益损害性质的约束，以“不特定性”作为公共利益的特征，锚定于与社会公众关联紧密的最基本的人权保障提起诉讼。此过程还须着重区分“公共利益”与“公众关心的事情”之间的界限，确保新领域案件延续传统公益领域内涵，避免无价值无意义的公益诉讼。

（四）新领域扩张应受公益损害程度约束

新领域探索还需依据公共利益损害的严重程度，判断某一案件是否具有立案调查的必要，只有对公共利益造成严重损害或者严重损害危险的侵权行为，才被纳入受案范围。如《中华人民共和国军人地位和权益保障法》第62条明确要求“严重影响”军人履职，《安全生产法》第74条要求违法行为造成“重大事故”或“重大隐患”，方可被认定为公共利益受到侵害。这些立法表述表明检察公益诉讼应当聚焦于重大事故的防控及救济，新领域须结合当下法治建设实践谨慎扩张。对于多数情形下未造成直接物质性损害的领域如个人信息保护领域亦是如此，当中的“小额分散性损害”往往是一种推定的、不显著的损害，更应达到重大风险的程度。如检察机关可参照相关司法解释，明确只有侵害个人敏感信息达500人以上或者侵犯个人普通信息达5000人以上的，方才符合立案的形式标准。

通常一项法律制度具有两种功能：一是为了解决纠纷，使长期难以解决的问题因该制度的设立而化解；二是为了构建社会发展秩序，通过该制度的运行体现先进的治理理念或者法治精神。当下两种功能均在检察公益诉讼运行中有所体现，但需要注意检察公益诉讼所展现的政治宣示意义不能过分大于纠纷解决效果或社会治理效果，仅具有象征意义的“凑数案”“数据美容”频繁出现，势必会影响司法的公信力与权威性，消损公益诉讼的制度根基。如果以新领域探索之名使受案范围无限扩张到各个行政领域，则有检察权与司法权一齐僭越行政权之嫌，又可能导致侵权者因轻微的违法行为需要承担过重的法律责任。《检察公益诉讼法（草案）》第4条明确检察公益诉讼的提起应遵循“必要审慎”理念，检察机关对于个案的选择应当“以点带面”发挥示范引领作用，比如针对大型企业损害消费者合法权益的行为提起诉讼，而不是选取一些看似容易入手、实则价值低微的案件。毕竟，检察公益诉讼借道诉讼程序维护公益，占用着大量检察资源与审判资源，实质上消耗着国家财政，在某种意义上检察公益诉讼本身即是一种社会公共利益。新领域关涉的公共利益需要影响重大，至少远大于提起公益诉讼自身的消耗，方才具有公益保护的正当性，否则所谓“公益保护”可能会造成新的不公。因受公益损害性质与程度的约束，检察公益诉讼的案件数量必然有限，但一桩影响广泛的公益诉讼背后能够承载无数同类案件判决，追求“质”而非“量”更有利于促进社会变革、唤醒公众维护公共利益之意识。

四、新领域扩张的程序性规制：公益判定的审查监督

为明晰检察机关在新领域探索中的职能边界，令公益诉讼保护之利益真正契合社会共同价值，检察公益诉讼既需要设置公共利益的论证程序，也需要明确相应的监督与审查机制。

（一）新领域扩张应受公众参与程序约束

检察机关提起公益诉讼往往忽略论证过程，案件似乎只要涉及民族精神、国家形象、弱势群体保护等与国家政治立场一致的事项，即可被无争议地纳入受案范围。既未阐述选择该领域提起诉讼的具体理由，也未说明该个案提起是否涉及选择性司法问题。如果总是仅使用“公益遭受损害”这一概括表述，将很难获得社会认同而影响公益诉讼社会效果的发挥。实践中部分检察机关以开展相关论证会的形式确认公共利益的损害，但这并未形成常态长效机制，检察机关可根据自身意愿决定是否开展。新领域探索需要设置更精细的程序，确保公众充分参与，才合乎程序正义的要求。

第一，鼓励社会公众提供案件线索并充分回应。检察公益诉讼虽然已经形成“4+N”的广泛格局，但检察机关在履职过程中发现公益被侵害的线索数量仍然较少，这是缺乏公众参与的表现。新领域的扩张不能仅依靠检察机关内部协作提供的有限线索，亟须拓宽线索来源，提升检察公益诉讼制度的社会知晓度，鼓励更多公民参与其中。立法需要进一步明确公众提供线索的法定路径与保障机制，解决公民提供线索后检察机关的回复期限、公民能否继续复议等问题。

第二，保障社会公众的全程参与。新领域扩张本质是检察权扩张的过程，既然“损害程度”等约束是一种主观性评价，则必须加强监督审查，避免公权力过度膨胀和强势。新领域扩张受到公益“损害性质”“损害程度”等实体性约束，对此判断关涉诉的正当性与必要性，判断结果须诉诸“公众评价”，程序上需要设置相应规则为新领域扩张提供正当性论证。公众参与和监督是提升公益诉讼质量的关键着力点，民意调查、公开听证、开放商谈等均可作为程序论证的重要方式，以凝结公众对公共利益的一般评价标准。第一，新领域扩张需要规范民意调查程序。何时可以启动民意调查、如何保证公共利益代表者的正当性，对此均需作出相关规定。第二，新领域扩张需要规范公开听证程序。检察机关发现公益损害线索后，应当在一定期限内公开邀请线索提供人、公众代表、人大代表、专家学者等人员参加听证，确保检察机关能够充分了解公众利益诉求，进而评估启动公益诉讼的必要性。

第三，保障公益诉讼全程公开。法律处处体现着国家政策，新领域案件办理工作遵循“积极、稳妥”的指导原则，该原则下的检察公益诉讼不单纯是社会纠纷解决途径，也是一种贯彻国家政策的过程。检察公益诉讼的制度目的并非必须在诉讼程序中实现，也并非案件数量及胜诉比例能够证明，提起诉讼本身即能够发挥程序价值、贯彻治理理念，故须保障公益诉讼全程公开，以争取获得较高的社会认同。在诉前，检察机关可督促相关行政主体履行责任，或会同行政机关、行业协会、人大代表、“公益相关人”等与侵权人商谈侵权责任的成立及承担，侵权人在此期间可以提出违法后果轻微、重复承担法律责任等抗辩。诉前程序中的开放商谈、和解或调解协议的内容均应当向社会公开。如果未在诉前化解纠纷，则意味着争议较大需要进入诉讼程序，案件庭审过程可以通过网络全程直播，促使公众了解检察公益诉讼与其受案标准，有利于公众今后提供有效线索。

（二）新领域扩张应受诉前程序约束

检察机关并非公共利益的唯一代表，也并非公益诉讼的唯一起诉主体，因此，检察机关在新领域扩张过程中还受到诉前程序的约束。诉前程序的重要功能即协调检察机关与社会组织、行政机关、私益主体之间的关系，保证检察机关在公益诉讼中谦抑性地行使权力。

1.检察机关仍受起诉顺位的限制

根据《民事诉讼法》第58条的规定，社会组织的诉讼实施权优先于检察机关。但新领域立法如《个人信息保护法》第70条将检察机关与消费者组织、网信部门确定的组织并列，《反电信网络诈骗法》等多部单行法甚至仅规定检察机关可提起民事公益诉讼。不免让人产生疑问，检察机关在新领域探索中是否还居于补充顺位。实践中即使检察机关发布诉前公告也少有社会组织提起诉讼，诉前程序若常常空转，会造成公益诉讼效率低下的感观。但客观而言，该问题存在主要是因为社会组织发展不足、制度上缺乏激励措施，难以由此否认检察机关在民事公益诉讼中的补充性顺位。

民事公益诉讼实际为公民提供了参与公共事务管理的平台，社会组织等民间力量参与公益诉讼能够自下而上地实现社会与国家之间的理性互动。在检察机关成为公益诉讼绝对主力的当下，社会组织等民间代表力量逐渐被边缘化，如果检察机关不再受到《民事诉讼法》第58条顺位规则的约束，则会进一步压制本已微弱的民间力量。公益诉讼属于公众之事，诉讼启动权本就应当向着多元化发展，仅由检察机关垄断诉讼启动权而缺少其他公益力量的监督制衡，可能导致检察机关对公共利益选择性诉讼，而更多可能进入公益诉讼救济范围的案件被排除在司法救济之外。即使检察机关在证据收集、出庭诉讼等方面的专业能力胜于社会组织，但公益诉讼“国家化”发展会加重国家在社会治理中的负担。若今后检察资源紧张时再考虑发展民间力量，届时形势会更加困难。正因如此，《检察公益诉讼法（草案）》第27条对该问题再次明确，检察机关拟提起民事公益诉讼的，应当依法公告。检察机关仍须受到起诉顺位的限制，国家应当积极培育相应新领域的社会组织，促进检察机关与社会组织之间的交流协作。

2.检察公益诉讼诉前程序的转变

尽管检察公益诉讼是以“诉的形式”履行监督职能，但其并非纯粹意义上的诉讼制度，实践中绝大多数案件均在诉前阶段得以解决，相对柔性的诉前督促手段反而是公益诉讼的主要处理方式。检察机关自身资源的有限性无法支持通过公益诉讼处理所有公益损害案件，法律监督权的行政属性无法授权检察机关直接替代行政机关行使执法权，民事领域也应当遵循意思自治的基本原则。《检察公益诉讼法（草案）》第14条规定，公益损害可以通过督促行政机关依法履职得以保护的，检察机关不以民事公益诉讼立案。民事公益诉讼需要构建以“尊重行政优先、私法自治”为核心的诉前程序，诉讼程序仅在行政执法、和解程序、私益诉讼等其他救济途径无法修复受损公共利益时启动。

民事公益诉讼的诉前程序可以采取如行政公益诉讼“诉前+诉讼”二阶模式，检察机关在诉前阶段可督促行政机关积极履职，或通过和解程序督促侵权者积极修复受损公益，抑或在诸如英烈保护领域督促英烈近亲属提起私益诉讼，建立以检察机关为主导的沟通协作机制。如此，民事公益诉讼与行政公益诉讼将共享同一诉前程序。但两诉之间仍然存在功能重叠问题，如诉前程序中行政机关拒绝履职，检察机关该提起何种公益诉讼？理论上“行政优先”仅存在于民事公益诉讼与行政执法之间，两种诉讼之间仍然是平行关系。建议在两者之间设置转化机制，其客观基础在于，某一公益遭受侵害必定是侵权者的违法行为与行政机关履职不当共同导致，两种诉讼分别针对同一公益损害事实中的“侵权行为”与“不当履职行为”发起，只因选择的矛盾重心不同而被区分。当检察机关先提起民事公益诉讼，诉讼则围绕着“侵权行为”而展开，诉讼中如果发现公益受损的主因在于行政机关未依法履职，或者行政机关不予以配合，甚至从中阻碍诉讼进程，则诉讼矛盾重心须转向“不当履职行为”，检察机关可申请将行政机关列为被告而转为行政公益诉讼，反之亦然。

（三）新领域扩张应受法院审查约束

法院在新领域拓展工作中较为被动，其参与程度远不及检察机关。但也存在一些法院将受案范围的判断提前至诉讼程序之前，检察机关在诉前即与法院达成共识，特别是在刑事附带民事公益诉讼中，法检同庭履职积极推动公益诉讼的现象更为突出。虽然维护公共利益需要多元主体协同推进，相关司法解释也赋予法院主动审查诉讼请求等职权，但无法改变司法权永远居于中立之地位。法院与法官在检察公益诉讼中不仅需要独立于检察机关、被告，也须与行政机关保持距离，诉讼的本质决定了司法机关在诉讼程序中必须作为法律的投射，永远站在第三方的位置处理个体之间或者个体与社会之间的冲突。法院介入诉前程序判断案件范围将有违“不告不理”原则，也使被告对司法公正产生怀疑。

检察机关在新领域扩张中应当充分尊重审判权的行使，避免影响法院在诉讼程序中的主导性地位。同时，司法是解决纠纷最昂贵的方式，司法资源的有限性决定了法院应当尽可能减少对社会自治领域的干预。特别是在我国“矛盾纠纷数量持续高速增长”的背景下，如果影响力有限、无法实际解决社会问题的检察公益诉讼被频繁提起，将会挤占部分公众寻求司法资源的空间，这反而是损害公共利益的表现。新领域扩张须受到法院的实质性审查，以限制由检察机关主导的公益诉讼范围裁量权。一是法院应当保持中立裁判地位审查受案范围，既要严格依据社会公共利益的实质性标准筛选案件，也要敢于受理敏感又具有广泛社会影响力的案件，公益诉讼应当作为不轻易动用的国之重器。二是法院在裁判文书中应充分论证个案能否被纳入公益诉讼受案范围，公共利益的判断是新领域案件受理的争议点及最终依据，仅依据相关单行法条款或者政策倾向就主张检察机关提起的新领域公益诉讼具有正当性实难服众。三是法院在刑事附带民事公益诉讼的审理中，还需体现民刑并重理念，促进刑民责任的协调适用。

五、结语

检察公益诉讼属于国家引入新的公权力机关适度干预公共利益保护，新领域扩张工作不断取得新成果的同时，不可避免地需要回应扩张边界问题。党的二十届三中全会要求“解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，不断满足人民对美好生活的向往”。以人民为中心的发展思想决定了新领域探索需贯彻“扩张论”，着眼于公共利益的界定及全领域适用，紧紧围绕事关公共利益、影响社会公平正义的难点问题，提高人民生活品质和幸福感，而非由检察机关预设领域为公共利益框定范围。检察公益诉讼全领域扩张应在实体上受到“公众参与”的限制，程序上亦需设置规则为扩张工作提供正当性与合理性论证，以确保公益诉讼所保护之利益充分反映社会公众真实的利益诉求。此外，维护公共利益并非检察机关一家之责，而是全社会的共同责任，新领域探索工作须进一步培育社会公众保护公共利益的意识，跟进公开论证等配套措施，提升检察公益诉讼精准性、规范性，以法治思维和法治方式推进中国式现代化。