王耀华、孟庆瑜：生态安全屏障构建的法律表达与法制优化

原文经《江西社会科学》网络首发于2025-06-09，为便于编辑和阅读，已将相关注释省略。

[摘要]生态安全屏障构建是区域生态安全格局构造的重要一环，其屏障功用对维护区域乃至国家生态安全具有重要意义。生态安全屏障频繁出现在现行有效的法律与政策文件之中，但缘于其科学机理不清，法律表达尚处于模糊不明的提及层面。基于生态安全屏障的内涵界定、功能分析及独立性证成，生态安全屏障法律表达尚需完善。生态安全屏障蕴含空间理念、安全价值与预防原则等环境法治思维，其法律表达应从本体层面、制度层面与整体法制视野依次展开。此外，为求生态安全屏障构建的体系化、层次化与高效率，应基于其生态空间定位，实现在国土空间规划下落实、与生态保护红线制度相衔接以及与生态产品价值实现机制相协同的法制革新。

[关键词]生态安全；生态安全屏障；生态空间；法律表达

保障生态安全既是生态文明建设的题中应有之义，亦是维护国家安全的重要任务。生态环境安全最初被2000年11月国务院发布的《全国生态环境保护纲要》明确提出，并随着近年来总体国家安全观的形成以及《中华人民共和国国家安全法》的颁布而显得更加重要。相较于一般意义上的生态环境保护与治理，生态安全更加注重底线思维与短板效应，注重生态系统环境容量或生态环境资源承载能力的底线把控。

随着环境法治实践的科学化与精细化发展，发源于生态恢复学理论、成长于生态环境保护与治理实践的生态安全屏障建设，即是保障国家和区域生态安全的重要方面。党的十九大报告明确提出：“优化生态安全屏障体系。”随之，关于生态空间规划与保护的政策文件以及新出台的环境立法均适应性地将构建生态安全屏障明确提出，如《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出“优化生态安全屏障体系”“筑牢祖国北疆生态安全屏障”等，国家法律如《中华人民共和国青藏高原生态保护法》明确提出“优化青藏高原生态安全屏障”“建设国家生态安全屏障战略地”。

相较于传统法学部门，环境法作为政策性、领域性较强的新兴法学学科，是古老法律之树上发出的新枝。环境法的学科发展与理论建设一方面受到如生态学、环境科学、环境管理学等的影响，另一方面需要从传统法律的主干汲取养分。一定程度上缘于生态安全屏障自然科学层面的机理不清，生态安全屏障的法律表达处于不明状态，进而致使生态安全屏障建设实践中存在建设边界不清、建设任务不详、跨域建设权责不明等问题。作为发挥保障生态安全作用的一类生态空间，在法律与政策文件繁多、生态空间规划与保护现状复杂的当下，应如何定性、定位并将如何更好地在法律体系中予以表达等一系列问题亟须作出回应。

一、明确还是模糊：生态安全屏障法律表达的实然考察

基于环境法“为解决环境问题”而生的领域性特征，其必然一定程度上需要以自然科学为基础，实现法学与相关自然科学的深度融合。生态安全屏障相关表述即是典型的由自然科学表达转化而来，并在相关法律与政策文件中广泛出现。然而，通过审视现行有效的相关法律与政策文件，生态安全屏障相关法律表达尚处于总体上的“模糊”状态。

二、从属还是独立：生态安全屏障的内涵廓清与价值证成

生态安全格局规划下的生态安全屏障构建具有抵御区域生态风险的重要意义。如何界定生态安全屏障，以及其与生态保护红线等是否存在物理层面与制度层面的重叠，关系生态安全屏障构建的必要性与意义。

（一）生态安全屏障的内涵廓清

以生态安全屏障内涵为基础的理论层面亟须全面廓清。首先，就生态安全屏障的表达统一而言，相较于其他表达方式，从表达规范性、要素全面性、特点（功能导向）突出性上来看，“生态安全屏障”更为科学，关于生态安全屏障的相关表达应尽可能统一为“生态安全屏障”。其次，应对生态安全屏障的性质作出明确，理论层面，生态安全屏障既可为观念上的屏障（无形的保障区域生态安全的意识），亦可为物理空间上的屏障（有形的特定自然生态区域），显然，在我国生态安全战略建设中的陆地生态安全格局（“两屏三带”）、海洋生态安全格局（“一带一链多点”）均为物理空间的自然生态区域。最后，基于前述现有研究成果对生态安全屏障作出的功能分类与汇总，生态安全屏障的理论功能应全面涵盖前所述及的功能，但是，针对特定的生态安全屏障建设实践，应对功能主次作出区分，明确特定生态安全屏障构建的主要功能、次要功能以及目的性功能与附加性功能，并在生态安全格局规划下对屏障构建的保障对象作出明确。

由此，笔者认为，生态安全屏障是指为保障特定自然区域生态安全，降低特定区域生态风险，通过采用人工修复、自然恢复或两者相结合的方式构建的保障功能突出的物理空间上客观实在的复合生态区域。

生态安全屏障具有以下基本特性：第一，层次性，基于自然生态系统物理空间的嵌套结构以及生态安全问题的区域性，生态安全屏障构建中被保护生态区域的范围与层次各异，生态安全屏障的构建因此亦应遵循层次性。第二，体系性，由上述层次性延伸而来，针对不同层次生态区域，科学理想的屏障构建应实现周延的屏障体系。第三，功能多样性，自然科学理性下，生态韧性与生态环境的复杂程度存在一定的正相关关系，同时缘于生态系统要素复杂性与综合性，生态安全屏障的构建应如前所述，形成主次分明的多种功能。一处生态安全屏障的具体功能应根据地理区域与生态系统的特殊要求明确主要、次要与附加功能。第四，发展变动性，生态安全屏障区域随着被保护对象的生态安全状况、保护强度需求，存在着可能扩张或者缩小、功能强化或者适当放任的变动性。第五，长期建设性，生态安全屏障的建设并非一劳永逸，生态风险既是累积性的，又存在随机可能，作为预防性质与保护功能兼具的生态安全屏障建设应保证持续性。

（二）生态安全屏障构建的价值证成

生态安全屏障构建的价值意义体现于其本体的制度功能与整体下的独立性。生态安全屏障构建的价值证成除应明确其本身功能外，还应明确其制度的独立性。

生态安全屏障构建的直接目的是保障区域生态安全，生态安全屏障构建本体上的价值意义源于生态安全的区域性、相对性与复杂性。第一，由于生态系统中的物质循环与能量流动以及各生态环境要素间的交互影响，区域性成为生态环境问题的本质特性。区域性表现为区域内系统性较强、区域间存有差异，我国生态安全战略中“两屏三带”陆地生态安全格局与“一带一链多点”海洋生态安全屏障总体结构，就是将我国国土空间视作一个整体的生态区域，而在生态安全屏障建设实践中针对部分区域如长江中上游以及部分城市构建生态安全屏障则是将生态安全进行层次化的区域划分。第二，生态安全是相对意义上的生态安全，没有绝对意义上的生态安全。生态安全的突破可以预测但难以完全预测，生态风险的累积性与不确定性使保障生态安全也仅仅是尽可能提升生态环境承载能力、提升抵御生态风险的韧性。第三，生态安全问题因生态系统的要素多样性、关联性而具备复杂性。自然生态系统由海洋、森林、草地、农田等生命系统与水、大气、其他资源等环境系统复合构成，要素的多样性及其内部关联性而引致生态安全问题产生原因的复杂多变。由此，针对保障生态安全的复杂性，构建生态安全屏障无疑是提升抵御生态风险韧性、为安全保障留出提前量；针对生态安全问题的区域性，应构建适应性强以及体系周延的生态安全屏障，进而整体上形成保障国家整体生态安全的屏障体系。

随着生态环境法治中整体性治理思维与空间观念的融入，系列的相关空间性规划、分类与治理的目标提出，在总体的国土空间规划下有着主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划、生态功能区划和自然保护地体系建设等规划，以及“三线一单”“三区三线”、生态保护红线等具体制度。在上述空间性规划下，生态保护红线制度经过多年实践探索已逐渐走向成熟，总体上实现了从内涵相对宽泛的综合性控制制度到生态空间管控制度的转型。作为空间性规划下的重要且核心制度，生态环境部“三线一单”生态环境分区管控和自然资源部“三区三线”国土空间管控均将生态保护红线制度纳入。生态保护红线制度要求将生态功能重要区域与生态环境敏感脆弱区域划入生态保护红线，其中的生态功能重要区域通常包括具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等功能的生态功能重要区域，这部分生态功能重要区域的生态功能与生态安全屏障的理论功能高度重合。

生态保护红线与生态安全屏障均属生态空间，但二者的范围、目的与重点任务存在区别。划定范围上，生态保护红线将重要的生态功能、生态敏感与脆弱区域纳入，而生态安全屏障则依托于生态功能区，更加注重科学划定与功能建设。二者虽然总体上均以保障区域生态安全、守住区域生态安全边界为目的，但生态保护红线是在划定生态区域的基础上，坚守底线并严格保护划定区域的生态安全，划定生态保护红线的直接目的是保护红线区域本身，而生态安全屏障建设则更加凸显其服务性功能，即提高自身抵御生态风险能力以保障特定区域生态安全。生态保护红线的重要任务是对生态空间作出区域划定并予以严格保护，而生态安全屏障重点任务在于生态空间的功能构建，申言之，生态保护红线以控制为要，而生态安全屏障以建设为要。

三、“拿来” 还是转化：生态安全屏障法律表达的路径展开

作为上层建筑的法律依附于社会现实基础，环境法律遵循此种依附规律而依附于现实的生态环境保护与治理需要。自然科学中生态安全屏障构建的学科视野局限性以及 “只管耕耘” 的构建思路导致了生态安全屏障理论层面的功能泛化、目的性不强、体系化缺失。生态环境法治中直接将自然科学中的生态安全屏障的话语表达 “拿来” 使用，沿用原来的生态安全屏障泛化的法律表达将不利于生态安全屏障构建的实践落地。由此，应将生态安全屏障构建置于环境法理论，提取释明其中的环境法治思维，进而明晰生态安全屏障法律表达的路径。

四、守旧还是创新：构建生态安全屏障的法制优化

基于生态系统的体系性、生态空间的层次性以及生态修复的效率要求，理想化的生态安全屏障构建应达至体系化、层次化与高效率。前述一般意义上生态安全屏障法律表达的路径，“循规蹈矩” 地对生态安全屏障法律表达的完善予以展开，能够使生态安全屏障的法律表达清晰化并能够提供生态安全屏障构建的基本法制保障，但距离为构建体系化、层次化与高效率的生态安全屏障提供良好的法制保障仍然较远，尚需实现法制创新。

（一）体系化贯彻：在国土空间相关规划中落实

繁杂与交叉是现有空间相关规划的重要特征。宏观层面，国土空间规划要求实现主体功能区规划、土地利用规划和城乡规划的“多规合一”，但由于主导部门、规划目标、核心内容和技术方法不同，“多规” 的分区和控制线存在差异。国土空间规划提出科学布局生产空间、生活空间、生态空间，除“三空间”之间本就存有交叉外，自然资源部主导的“三区三线”确定的城镇空间、农业空间与生态空间，更是加剧了空间分类的交叉。具体来讲，第一，现有空间相关规划层次丰富。国土空间规划要求，国家、省、市县编制国土空间总体规划，各地结合实际编制乡镇国土空间规划。第二，现有空间规划划分依据多样，主体功能区划以及“三线一单”生态环境分区管控均以行政区为单元进行空间规划，原环境保护部与中国科学院共同修编的《全国生态功能区划（2015年修编版）》则依照地理特征作出规划，尽管生态功能区划提出与国土空间规划以及主体功能区规划相衔接。第三，现有空间规划主体分散。现有关于生态空间的划定存在生态环境部主导的 “三线一单” 生态环境分区管控、自然资源部主导的“三区三线”空间规划以及原国土资源部印发的《自然生态空间用途管制办法（试行）》。此外，自然保护地体系建设亦是基于生态空间的重要建设内容。自然保护地体系建设要在国土空间规划和主体功能区规划下，按照自然保护地的生态价值和保护强度，类型化、层次化地构建自然保护地体系，将生态功能重要、生态环境敏感脆弱以及其他有必要严格保护的各类自然保护地纳入生态保护红线管控范围。

综上，目前的生态空间相关规划建设与保护存在多种交叉与重叠，生态安全屏障作为一类并未实现深入研究与实践的生态空间，可谓在“夹缝中生存”。由此，理清生态空间规划相关政策内容及各类制度功能，探寻生态安全屏障在其中的定位，方能为生态安全屏障法律表达开拓清晰明了的优化路径。国土空间规划无疑是统领各类规划的“顶层的设计”。首先，生态安全屏障应服从于国土空间规划下的主体功能区规划，生态安全屏障建设应在整体的国土空间规划下，就国土空间规划底图以及具体的划分情况保持一致。其次，生态安全屏障应在各类生态空间相关规划中体现，在现有关于国土空间规划的政策与立法中，提出生态安全屏障构建，明确其功能定位与建设要求，为其作出法律表达的拓展。最后，基于划分生态空间的方式与依据，生态安全屏障构建应重点结合生态功能区划，更加注重防风固沙、洪水调蓄等生态功能区。

（二）层次化建设：与生态保护红线制度相衔接

整体上，生态安全问题可划分为国家生态安全与区域生态安全两大层次。实践中，由于生态系统的层次复杂性，区域生态安全又可被划分为多个具体层次。在这种多层次生态安全背景下，生态安全格局构造以及具体的生态安全屏障建设如果无法形成体系与层次，将大大增加生态空间交叉重叠可能，并将很大程度上降低生态安全屏障建设效率。由此，要落实生态安全屏障建设的层次化，应在空间依托。

生态保护红线则是生态安全屏障建设的重要空间依托。生态保护红线是指在生态空间范围内具有特别重要的生态功能、必须强制性严格保护的区域，通常具有重要水源涵养、生物多样性保护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等生态功能。生态安全屏障重要的保障服务功能与生态保护红线区域重要的被保护需求，为两者结合创造了天然条件。由此，生态安全屏障与生态保护红线的关系可类比为蛋壳与蛋黄的关系，生态保护红线往往是生态安全屏障的保护对象。作为创新且发展中的制度，生态保护红线已被明确为一类生态空间，制度较为成熟的理论与实践为生态安全屏障高效率建设提供了评估、规划以及监测层面的便利条件。生态安全屏障建设贴合生态保护红线规划是符合生态安全格局构造的科学选择，但同时也面临着生态保护红线制度不够清晰以及两者结合如何具体展开的问题。因此，应从其制度本身强化其效力发挥，并明确生态保护红线与相同层级国土空间规划为基础的衔接要求。针对两者结合的问题，则应在现有相关立法与政策中增加关于生态安全屏障建设内容的基础上。

（三）高效率实现：与生态产品价值实现机制协同

生态产品价值实现旨在探求如何通过多种途径实现生态产品价值、将生态优势转化为经济优势并形成生态与经济的双向促进。建立健全生态产品价值实现机制是践行绿水青山就是金山银山理念的关键路径，一般意义上，生态产品价值实现机制具体包括调查监测机制、价值评价机制、经营开发机制、保护补偿机制、价值实现保障机制与价值实现推进机制等。实践中，生态产品价值实现机制建设正如火如荼地开展，国家政策、地方政策重点关注，实践试点不断深入。以 “森林生态银行”“草地生态银行”等“生态银行”的提出更是将生态产品价值实现推向高潮。此外，以政府与司法机关等国家公权力为主导的生态保护补偿、生态环境损害赔偿等传统生态产品价值实现方式亦已较为成熟。

生态产品价值实现是在生态空间上的活动，其与生态安全屏障建设具有基础上的一致性、目标上的耦合性以及功能上的交叉性，同时，更能为两者协同发展证成的是，生态安全屏障建设与生态产品价值实现不相冲突。《全国主体功能区规划》提出，增强生态产品生产与提供能力是国土空间开发的重要任务，可见，生态产品价值实现与生态安全屏障建设均依赖于国土空间下的生态空间基础。保障区域生态安全是生态产品价值实现与生态安全屏障构建的共同目标：《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》对生态产品价值实现的工作原则作出明确，指出应守住自然生态安全边界；《全国主体功能区规划》提出，在关系全局生态安全的区域，应把提供生态产品作为主体功能，把提供农产品和服务产品及工业品作为从属功能。综上，在生态产品价值实现过程中，我们应注重生态安全维护，让生态功能促进生态安全的作用得到发挥。生态产品可分为生态物质产品、生态文化产品、生态服务产品、自然生态产品。其中的自然生态产品的具体功能便包括涵养水源、水土保持、防风固沙、生物多样性保护、气候调节等，这与生态安全屏障建设在功能上具有交叉之处。除上述二者间的共通之处，生态安全屏障建设与生态产品价值实现的推进不产生冲突更是两者协同的立论基础。生态产品价值实现中，除提供促进生态区域生态循环与发展的自然生态产品外，还提供可能会干扰甚至破坏生态系统的物质、文化与服务产品，这种情况下就需要所在的生态空间具备一定的生态韧性以抵御生态风险。与生态保护红线等需要全面且重点保护的生态空间不同，生态安全屏障区域对生态产品的提供更具适宜性。

五、结语

现代生态环境哲学提出，实现人与自然和谐共生应去人类中心化，要求弱化以人类为中心并凸显自然界的价值。但这并不否认人类在生态环境保护与治理中作用的发挥。生态安全屏障构建便是需要人类发挥积极作用的一种保障区域生态安全的途径。我国比较重视生态安全屏障建设，现已形成“两屏三带”陆地生态安全格局与“一带一链多点”的海洋生态安全格局，从“十一五”开始，国家对于西藏高原国家生态安全屏障建设亦投入大量人力物力。生态安全屏障建设离不开完善以法律表达为要的制度引领，并应不断朝着体系化、层次化与高效率推进。宏观视野下，尚需国土空间及具体生态空间各类规划的一致性；微观视野下，尚需区域生态安全保障的注重以及生态环境保护与治理的精细化、科学化发展。