作者：徐超，河北大学法学院，河北大学国家治理法治化研究中心；刘晔，河北大学法学院。
原文发表于《农业经济》2025年第6期，为便于编辑和阅读，已将相关注释省略。
摘要：集体经营性建设用地入市增值收益分配涉及政府、集体和农民等多元利益，其中政府以调节金的方式参与分配。由于我国区域经济发展水平与存量入市土地面积等方面的差异性，调节金的征收与使用管理在各试点地区表现各异，其存在调节金法律性质不清晰、征收比例与标准差异明显、使用管理规定不详尽等问题。因此，需要以公私兼顾的解释逻辑，厘清政府参与集体经营性建设用地入市增值收益分配的法理依据，进而明确调节金法律性质、完善调节金征收及使用监管、引入第三方评测与监督等制度规则。 关键词：集体经营性建设用地入市；调节金；政府参与 一、政府参与集体经营性建设用地入市增值收益分配的现状分析 集体经营性建设用地入市（以下简称“入市”）的制度探索是全面深化改革的背景下对集体土地制度的优化与发展，是“三农”治理的重要组成部分，对加快建设农业强国具有重要意义。集体土地入市所产生的增值收益，作为市场经济运行中产生的财产性利益，具有可分配性。市场经济的平稳运行，离不开政府宏观调控与市场规制的职能行使，在土地增值收益分配阶段，主要体现在促进政府与市场之间，以及各市场主体之间，所得收益能够促进各方均衡发展。集体经营性建设用地入市，指的是集体经营性建设用地的使用权（或租赁权）得以经由市场流转，此为在政府财政支持及调控规制职能的支撑下产生的财产性利益，政府应当参与分配。《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）规定，政府以收取土地增值收益调节金（以下简称调节金）的方式，参与集体经营性建设用地入市增值收益的分配。依据相关政策，调节金是地方政府在集体经营性建设用地在首次流转及再流转环节，向入市土地所有权及使用权人征收的财政资金。自 2015 年开放 33 个入市改革试点地区以来，江苏省徐州市、广西桂林市灵川县等地，陆续出台集体经营性建设用地入市及调节金的地方规范性文件，以支持改革的推进。综合《暂行办法》及试点地区实践来看，调节金的征收比例为 20% ～ 50%。从社会分配运行的阶段来看，政府征收调节金，其属于再分配阶段，其目的是均衡多元主体在再分配环节的利益。党的十七大报告明确指出“再分配更加注重公平”，集体土地入市增值收益的分配，应当均衡政府、集体与农民个人之间的利益，并向农民利益做适当倾斜。由此，这需要搭建法学理论与深化改革的桥梁，以完善的制度保障政府参与集体土地入市增值收益分配的规范与合理。
二、政府参与集体经营性建设用地入市增值收益分配所面临的问题
（一）调节金法律性质不清晰。在“减税降费”政策下，国家通过宏观调控的手段减少对市场主体收益的“索取”，以激发市场经济的活力。同时，积极的财政政策是国家职能的表征，其以调整政府与市场之间资源分配的格局，使市场主体获取更大的资源配置量，从而实现公平分配。十八届三中全会决议提出，“赋予农民更多财产权利，保障农民集体经济组织成员权利。”这意味着无论是初次分配还是再分配，都应做出向保障农民利益方面的倾斜。从试点地区调节金的规定来看，政府征收的调节金多反哺于当地农村建设及发展，但各地的规范性文件中，并未对调节金的性质做出明确界定。《暂行办法》第 15 条规定调节金按照“非税收入”征收、管理，可见当前中央并没有将其视为税收。但同时，相较于税收的无偿性特征，缴纳调节金的市场主体并未因缴费行为获得相应的服务，所以调节金也不完全等同于“费”。可见，调节金的法律性质并不清晰，而这将对未来全国范围内政府参与入市增值收益分配的规范与合理造成不利影响。此外，入市改革在政策上是肯定集体经营性建设用地与国有土地“同等入市、同价同权”，然而国有建设用地流转产生的增值收益由《土地增值税暂行条例》及《税收征收管理法》规范政府的参与分配，但相关内容并未体现在《暂行办法》中，造成了“同价同权”政策与实定法上的不匹配。
（二）调节金的征收比例差异明显。《暂行办法》第6 条规定，调节金的征收比例在限定范围的基础上，又补充了“分享比例大体平衡”“保障农民利益”等原则，并综合考虑土地的用途、等级及交易方式等因素，来最终确定各地区的调节金征收比例。同时该办法第 7、8 条规定，区分不同的入市及再流转方式，将调节金的征收范围，按照不同的土地市场收益环节做出具体规定。这就导致了无论是从经济发展程度划分，还是从南北或东西区域划分，各改革试点地区的调节金征收比例，呈现出很强的地方特色，并且差异明显。例如，常州市武进区、浙江省德清县、四川省泸县等地，规定“集体经营性建设用地入市及市场交易双方”为调节金的缴纳主体，但对入市土地的区分标准和调节金的征收比例及计算方式各不相同。其中，常州市武进区按市场环节区分缴纳主体，以分级累进的方式划分调节金的征收比例。浙江省德清县按交易主体区分缴纳主体，各缴纳主体又分别按照成交或转让收入的总额，按照不同的用地类型，确定调节金征收比例。四川省泸县在区分土地使用类型的基础上，按照土地流转的不同市场环节，确定调节金的征收比例。
（三）调节金的用途管理存在缺失。《暂行办法》侧重健全土地产权制度与市场交易、服务监管等政府职能方面的制度设计，并未对调节金的性质做出明确的规定。这就导致了各试点地区政府对该项财政资金存在管理不清、监督不明的问题。一方面，地方规范性文件关于调节金的用途管理规定呈多样化特征。例如，四川省泸县出台了《泸县农村集体经济组织土地收益分配和管理使用指导意见》，专门对集体土地入市的收益分配和管理使用予以规范，而常州市武进区、常熟市、儋州市等地的规范性文件，仅是将调节金的管理与使用合并为一个条款规范。各地关于调节金用途管理的规定条款分布及条款数量差异较大，造成调节金的用途管理存在规范参差不齐且条款数目过少的问题。另一方面，对调节金用途管理的监督模式也存在差异化发展的趋势。例如，常熟市对调节金实行非税管理，而浙江省德清县政府颁布《关于调整农村集体经营性建设用地入市调节金有关政策的通知》（德政办发〔2021〕63 号），将调节金改为契税，并且上述地区没有规定调节金的监督模式。因此，部分地区对调节金使用管理的规定并未完善，当前实践中对调节金用途的监管不足，难以保障调节金制度发挥应有的功能，也无法适应全国范围的规范需求。
三、政府参与集体经营性建设用地入市增值收益分配的法理依据 当前学界对于集体土地入市增值收益的归属研究，按照区分收益归属主体的不同，主要存在三种不同的观点。即：“涨价归公”主张土地涨价收益由社会共享，即由政府所有；“涨价归私”提出收益归原集体土地的所有者，即农民集体所有；“公私兼顾”指在充分补偿失地者之后，将其剩余部分收归中央政府。其中，“公私兼顾”的观点相较于“涨价归公”与“涨价归私”，均衡了政府、集体与农民等多元主体的利益，更加符合我国的现实国情，其主张在土地增值后，向土地流转的各方主体予以分配外，强调了政府行为对集体经营性建设用地入市的职能供给，从而应当将政府列为分配的接受主体，是政府参与集体土地入市增值收益分配的法理依据。 一方面，集体经营性建设用地入市是在深化改革大背景下，基于我国土地二元结构与城镇化建设的发展现状，由政府做出的激活建设用地市场、提高农村土地利用效率的政策指引支持。政府运用宏观调控的有效措施，构建起完善的集体经营性建设用地入市的制度设计，为此付出制度成本。集体经营性建设用地入市改革前期的实践考察与理论论证、制度的运行成本与分配阶段的利益均衡，都依赖政府的财政支持。从入市改革的制度沿革来看，早在 2004 年国务院为健全土地节约利用和分配机制，颁布了《关于深化改革严格土地管理的通知》，在政策层面对农村集体所有的建设用地使用权进入市场流转指明了方向，继而各地方政府响应中央的政策号召，纷纷开展地方的试点探索。2013 年党的十八届三中全会决议明确提出集体经营性建设用地与国有土地“同等入市、同地同权”的政策安排。2019 年修改的《土地管理法》第 63 条构建了集体经营性建设用地入市的法律框架，实现其由政策到法律的转化。《乡村振兴促进法》第 67 条与《土地管理法实施条例》第 38 条规定集体经营性建设用地入市应当符合国土空间规划的要求，在农村土地集约利用的理念上，细化了政府空间规划对集体土地入市的制度支撑。综合上述政策与法律的规定，政府为集体经营性建设用地入市的制度构建和运行给予了财政支持，并为此支付相应的成本。此外，从入市途径来看，就地入市、调整入市，城中村入市等均需要政府对土地整理、宗地勘验、权利登记等方面予以制度供给与运行支撑。 另一方面，市场价格是影响着收益财产数额的直接因素，而市场价格的稳定依赖政府宏观调控与市场规制的职能保障。例如，2021 年实施的《土地管理法实施条例》第 41条规定，集体经营性建设用地入市的交易各方应当签订书面合同，载明“交易价款支付”等条款内容，并将合同向政府主管部门备案，强调了政府对于入市流转的运行监管。2023年颁布的“《集体经营性建设用地使用权出让监管协议》示范文本（试点试行）”进一步细化政府对价格等市场流转要素的监督。自然资源部颁布的《关于加强公示地价体系建设和管理项目有关问题的通知》等对基准地价的制定与完善、土地估价的监督检查等予以规范。如此，通过法律规范了政府对入市交易价格等合同要素的监管，并明确其市场监管权的行使范围，既通过公权力规范了集体土地市场的运行，又防范了公权力过度干预市场。此外，《土地管理法》及其实施条例等均规定集体经营性建设用地入市应当符合土地利用总体规划、城乡规划、国土空间规划等空间规划要求，加之改革尚在推进中，尚未形成全国统一的运行模式及制度规则，其增值收益分配的对象也仅存于改革试点地区。因此，为完善集体经营性建设用地入市的运行模式及制度规则，各地方政府必须合理运用其行政管理职能，实施适度监管，以保障集体土地入市增值收益的分配能够有效均衡政府、集体与农民等多元主体的利益。 综上，无论从制度构建及运行的成本付出，还是从履行职能保障市场高效稳定运行和多元主体利益均衡，政府都应参与入市增值收益的分配，享有部分收益。 四、政府参与集体经营性建设用地入市增值收益分配的规则完善 （一）明定调节金法律性质。《暂行办法》将调节金定性为“非税收入”，部分试点地区政府将其纳入一般公共预算，实行收支两条线管理。考虑到改革尚在推进之中，调节金为非税收入的性质界定更适用于当前试点地区的地方性规范，一旦改革进入立法阶段，届时如将调节金作为多元、复杂的非税收入，将难以适用于全国统一的建设用地市场及其增值收益分配。因此，需要界定调节金的法律性质为税的合理性。税所具有的强制性、义务性有利于构建集体经营性建设用地入市增值收益的合理分配秩序。由调节金的征收对象与目标分析，在入市土地首次流转及再流转环节征收该笔资金，主要用于反哺当地农村建设与发展。随着市场经济的发展，土地的资源稀缺性一定程度上转化为其财产性特征开始逐步显现，提高农村土地集约、高效利用，成为城镇化发展过程中不可或缺的议题。建立全国范围内城乡统一的建设用地市场是改革的最终目标，税的强制性、义务性是其增值收益合理分配的必要保障。由调节金的用途分析，无论是纳入一般公共预算，还是专账专管的管理模式，其核心用途是农村经济的建设与发展。集体土地入市的增值收益分配更注重农民利益的保障，向农民群体适度倾斜，对此应当以税的强制性、义务性确保该项财政资金的稳定。由此，确立调节金的法律性质为税，有利于落实分配正义，符合多方共赢、成果共享的改革目标。 （二）完善调节金征收比例的确定机制。调节金的征收比例是政府在入市分配中所获收益多寡的决定性因素，因此需要确定征收调节金比例的合理范畴，以均衡政府在市场分配中的合理收益。调节金征收比例的确定应将政府投入公共利益的成本作为基础考量点。如前所述，政府在制度构建、土地市场秩序维护等方面，均需付出一定运行成本。同时，集体经营性建设用地入市必须符合规划要求，在规划及用途管制中也需要政府提供必要的物质基础。为了在全国范围内实现集体经营性建设用地入市增值收益的分配合理有序，均衡多元利益，应当完善调节金征收比例的确定机制。衡量科学、合理的调节金分配比例除了《暂行办法》所规定的20％ -50％之外，还应考量地区经济发展的不平衡及存量集体经营性建设用地面积等方面影响因素。如经济发展速度较快的地区，土地的稀缺性与用地需求的相关性表现在市场交易价格较高、土地流转较快等方面。此时，为防止过度发展经济带来的入市及再流转环节交易秩序混乱，政府征收调节金的比例应适当提高。反之，经济发展水平较低、存量可入市土地需投入更多财政支持的地区，调节金的征收比例应当适度下调，以激发市场的活跃性。 （三）完善调节金监管机制。调节金的使用应当围绕农村建设与发展，实行民主监管，对此需要强化调节金的监管，以确保调节金的用途不会偏离。从集体经营性建设用地的市场运行环节来看，在土地的首次流转环节，调节金表现为政府与集体之间的分配关系；在再流转环节，则表现为政府与其他市场主体之间的分配关系。调节金的本质是政府参与私法规范下市场平权主体交易的分配方式，是基于集体经营性建设用地市场流转价格的“抽成”，并反哺当地农村经济发展的公共财政资金。因此，对于调节金的用途，应当在促进市场良性竞争的前提下，由财政部门、市场监管部门并联合政府外的市场主体予以监管。加之，调节金关乎政府与集体、市场主体之间的收益配比，为保障专款专用和实现农民权益，并防止政府过度干预市场运行，民主监督原则应贯穿于调节金的征收、管理、使用等运行的全过程。此外，科学性亦是影响调节金是否符合分配正义的重要因素，其需要政府之外的第三方机构参与对调节金的监督。多方主体的监督无论是在调节金的征收，还是其管理、使用，均有利于分配正义的实现。第三方机构参与调节金的监督具有以下积极意义：一是，政府之外专业机构参与监督，有利于强化制度的科学性，保障调节金征收合理，并适度促进集体土地市场的发展。二是，市场交易主体之外的专业机构参与监督，能够有效预防市场主体过度追求个体利益最大化而侵害社会公益的弊端。三是，多方参与的调节金监督机制有利于确保集体土地的增值收益分配向集体及农民适度倾斜。
