作者：周英，河北省人大常委会法制工作委员会主任、河北省法学会副会长，主要研究方向为环境法；刘婷婷，河北大学法学院经济法学专业博士研究生，主要研究方向为环境与资源保护法学。
原文刊载于《治理现代化研究》2022年11月第38卷第6期，为便于编辑和阅读，已将相关注释省略。
摘要：基于白洋淀流域生态安全的要素分析，其立法需求主要体现在流域生态空间规划管控制度特定化、流域水资源刚性约束制度系统化、流域水污染防治制度具体化和流域生态保护修复制度多元化四个方面。对照流域现有立法发现，中央立法针对性、支撑性不足，省级一般立法和白洋淀流域专门立法之间存在不一致，设区市立法的细化补充功能难以有效发挥等方面的问题十分突出。究其根源，在于早期经济优先观念造成白洋淀流域环境保护滞后，白洋淀流域生态环境治理和保护的复杂性、特殊性以及我国流域专门立法起步晚、经验少。为此，建议通过以下三个方面满足白洋淀流域生态安全的现实需要：一是加快水事法律革新，为流域专门立法提供充分依据；二是梳理整合相关立法，完善以《白洋淀生态环境治理和保护条例》为核心的政策法律体系；三是先行先试，实现白洋淀流域地方立法特色创新。
关键词：白洋淀流域；生态安全；立法；制度
自生态安全被明确纳入国家安全体系以来，生态安全和生态安全格局的重要性日益得到广泛认可与重视。在生态文明时代大背景下，随着京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等重大国家战略的相继确立和规划实施，区域或流域生态安全被不断注入新的时代内涵和发展希冀。被誉为“华北之肾”的白洋淀流域生态安全，更是因京津冀协同发展战略和雄安新区规划建设，被赋予了极其重要而特殊的文明底色和历史方位。从国家安全层面来说，生态安全是指一个国家赖以生存和发展的生态环境处于不受或少受破坏与威胁的状态。聚焦到白洋淀流域，则集中体现在水资源保持、水生态修复、水环境治理和水灾害防治等方面。同水灾害防治相比，水资源保持、水生态修复、水环境治理的形势更严峻、任务更繁重。我们必须认识到，实现白洋淀流域生态安全非一日之功，既要谋划长远，又要干在当下。尽快建立起保障和维护生态安全的法律秩序是历史赋予的责任和使命，也是协调人与自然关系的方法和途径。为此，本研究尝试从我国业已形成的流域法制去透视白洋淀流域生态安全的实际需要与病灶所在，并形成具体对策建议，以期助力白洋淀流域生态环境治理保护工作的深入开展。
一、白洋淀流域生态安全的立法需求
现行的流域立法不断增加且层级逐渐完备。以生态安全为追求，白洋淀流域立法已初步形成了一般立法和专门立法相结合的法律法规体系。面向统筹城水林田淀系统治理，推动实现水面保持、水质达标、生态修复的治理目标，流域生态空间规划管控制度、流域水资源管理制度、流域水污染防治制度、流域生态保护修复制度等核心制度在白洋淀流域有着更高的立法诉求。
（一）流域生态空间规划管控制度特定化
生态空间规划管控作为国土空间规划体系的重要内容，是推动生态空间治理和保护、加快生态产品价值实现，进而促进生态安全格局构建的基础。2011年国务院印发的《全国主体功能区规划》在国土空间结构中规定生态空间包括绿色生态空间和其他生态空间。随着我国生态文明理念的深入，生态空间管控的政策日益增多，生态空间的概念日渐清晰。但政策因其“灵活有余、刚性不足”等特点而在适用中出现诸多偏差，存在着概念不清、范围混乱、边界不明的问题。实践中，白洋淀流域城镇空间、农业空间、生态空间在耦合过程中仍存在明显矛盾与问题，极易导致生态空间管控的混乱。因此，必须要把效果显著的政策、措施及时上升为稳定的法律制度，将生态空间纳入法律保护之下，通过建立具体系统的管控制度，形成特色的生态空间规划管控模式。
（二）流域水资源刚性约束制度系统化
习近平总书记强调，“保障水安全，关键要转变治水思路，按照‘节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力’的方针治水”。水资源短缺与浪费并存是影响白洋淀流域生态安全的关键原因。随着水资源综合监管工作的逐步规范，白洋淀流域河湖生态流量保障程度明显提升，《2021年河北省水资源公报》显示，河北省生态环境用水量为39.26亿立方米，占总用水量的21.6%。这是河北省近年来生态环境用水量占比首次超过20%，充分反映了河北省为满足河道内生态需水和河道外生态需水所做出的努力，同时也为白洋淀流域相关工作的持续开展提供了保障。从国家要求和白洋淀流域实际需求来看，与水资源管控相关的规定主要分散在诸多政策文件中，还需要在现有制度体系基础上，进一步深化包含生态流量管控制度在内的流域补水、用水相关制度，以水资源的最大刚性约束抑制不合理的用水需求，实现水资源的高效利用，全面提升水安全保障能力。
（三）流域水污染防治制度具体化
加强重点流域水污染防治是实现污染减排目标和居民饮用水安全的重要措施，是保障国家水环境安全的迫切需要，是建设生态文明、实现美丽中国的有效途径。白洋淀流域水污染主要来源包括淀区内源污染与白洋淀上游污染，其中既有历史遗留问题，又有新生环境问题。近年来，通过综合治理，白洋淀流域生态环境持续向好，但是面向更高的水质要求，防治任务依然十分严峻。白洋淀流域生态环境治理和保护不仅仅是河北的事情，还涉及北京、天津、山西三省市及地方生态环境、自然资源和规划、水利等诸多部门，法律制度的宏观性很容易导致实践中管理主体不明、职责不清、关系不顺等问题。若要长期有效推进白洋淀流域水环境治理，就必须从立法着手，促进流域水污染法律法规精细化。
（四）流域生态保护修复制度多元化
流域生态修复具有持续性和综合性。持续性是指流域生态修复所涉及的水、大气、土壤、生物等生态环境要素始终是动态变化的。综合性是指流域生态修复的对象不仅应当包括已经受损的生态环境，使未受损的生态环境向良性循环方向发展亦是应有之义，同时，生态修复过程必须由国家、企业、社会多元主体参与。现如今，白洋淀流域已有多个县被划定为国家重点生态功能区，如阜平县、涞源县、易县、曲阳县、顺平县均是水源涵养功能区，生态地位极其重要。根据《国务院关于雄安新区和白洋淀生态保护工作情况的报告》得知，白洋淀流域通过实施各类生态保护修复工程，已取得明显进展，但是囿于生态环境质量基础较薄弱、历史欠账较多，改善程度距离规划目标仍有一定差距。因此，亟须从全流域的角度出发，为多元主体的有效参与创造条件，形成白洋淀流域生态保护修复长效机制。
二、白洋淀流域生态安全的立法考察和评析
一个国家在一定时期的法律制度体系和法律运行方式是由该时期的社会物质生活条件决定的，一定社会经济条件下的生产和生活方式的变革必然会引起相应法律制度和运行模式的变革。流域法制自然也不例外，“绿水青山就是金山银山”的绿色发展观和坚持山水林田湖草沙统筹治理的整体系统观必然会引起流域生态安全立法的深度调整和持续变革。
（一）中央立法针对性、支撑性不足
1.地方流域立法主要以法律为依据。目前，除了长江流域具有专门立法保障之外，多数流域的治理和保护只能依靠散见于涉水法律中的零星条款或地方立法，白洋淀流域亦是如此。与此同时，涉水法律在立法之时和流域具体适用过程中的弊端逐渐显现，难以满足白洋淀流域生态安全的有效性需求。1.涉水法律仍未充分贯彻生态优先原则。习近平总书记多次提出并强调走生态优先、绿色发展之路，生态优先、绿色发展之路新思想构成了习近平生态文明思想的主要内容。党的十八大以来，与生态安全有关的立法取得了较大进展，诸多自然资源法和污染防治法中均增加了大量生态保护内容，2022 年施行的《中华人民共和国湿地保护法》更是成为生态保护法制发展的重要成果。但是，综观涉水立法现状，生态保护优先原则在以《中华人民共和国水法》为主体的涉水法律体系中尚未真正确立，这一点从立法目的上便可见一斑。立法目的条款是立法价值的规范表达，尽管水资源、水生态、水污染的保护和防治得到了明确体现，但并没有被置于最优先地位。例如，《中华人民共和国水法》第一条将立法目的表述为：为了合理开发、利用、节约和保护水资源，防治水害，实现水资源的可持续利用，适应国民经济和社会发展的需要，制定本法。“适应”一词的使用明显带有主次之分。
2. 部门主导、分割立法模式矛盾凸显。我国水事立法主要围绕水资源保障、水生态环境保护、水土保持、防洪等特定环境要素开展制度设计，缺少对生态安全的整体关照。各个单行法由不同主管部门分别起草，然后按照立法程序经全国人大常委会审议通过，由此不仅造成流域相关立法间缺少统筹、协调性不足等问题，而且还弱化了协同治理效应，给管理体制的建立和完善带来一定障碍。根据《中华人民共和国水法》第十二条的规定，国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。但在白洋淀流域具体实践中，与水生态安全相关的工作是由生态环境、自然资源和规划、水利、应急管理、农业农村、住房和城乡建设、综合执法等部门分别管理的。例如，河流岸线国土空间整治、矿山地质环境恢复等工作由自然资源和规划部门负责，水资源优化配置、河道整治、水利工程管理与安全监管等工作由水利部门负责，城乡生活垃圾收集、转运、处置等工作由综合执法部门负责，雨污分流、管网建设和污水处理厂提标改造等工作由住房和城乡建设部门负责。可以看出，流域管理依然呈现部门管理与行政区划管理特征。
3.流域生态安全的核心制度空壳化。无论是基于生态安全的重要性还是流域法治发展完善的紧迫性，都对流域涉水法律核心制度的设立与改进提出了更高的要求。综合审视流域各类核心制度，可以发现其中的空壳化现象并非罕见。关于流域生态空间规划管控制度，涉水法律中不乏规划类条款，但却鲜见关于生态空间规划管控的直接规定，较为直接的仅《中华人民共和国长江保护法》第十七条、第十九条、第二十条、第二十二条中有与长江流域国土空间规划相关的条文。关于流域水资源刚性约束制度，《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》中均设专条保障江河的合理流量和地下水的合理水位，跨流域调水、水资源许可和节水也能在《中华人民共和国水法》中找到相应规定，但因为只是原则性规定，内容简单，所以许多制度至今争议不断，水权交易的开展更是缺少基本的规范依据。关于水污染防治制度，《中华人民共和国水污染防治法》涵盖了重点水污染物排放总量控制制度、环境影响评价制度、“三同时”制度、排污许可制度、排放标准制度、水环境质量监测和水污染物排放监测制度、排污收费制度、饮用水水源保护区制度、水生态补偿制度等诸多内容，但有些制度存在明显漏洞。例如，重点水污染物排放总量控制制度不仅没有明确“重点水污染物”的概念，而且还在客观上纵容了排污者向没有总量控制制度约束的环境媒介和地理区域转移污染物。关于流域生态保护修复制度，流域生态保护修复是一项长期的系统性工程，《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国水土保持法》从不同角度、各有侧重地提出了水生态保护修复的有关要求，但是在资金保障和责任追究方面成效并不明显。
（二）省级一般立法和白洋淀流域专门立法之间存在不一致
2021 年 4 月 1 日起正式施行的《白洋淀生态环境治理和保护条例》遵循“最严格的制度、最严密的法治、最严厉的处罚”的立法定位，共制定了总则、规划与管控、环境污染治理、防洪与排涝、生态修复与保护、保障与监督、法律责任和附则八章内容。将其与河北省其他省级立法对比，发现个别条款存在规定不一致的问题：一是主体不一致。例如，《白洋淀生态环境治理和保护条例》第四十八条规定“白洋淀流域县级以上人民政府应当按照蓄滞洪区建设与管理要求，加快蓄滞洪区安全建设”，而《河北省实施〈中华人民共和国防洪法〉办法》第二十三条第一款规定“各级人民政府应当依照国家和省人民政府的有关规定，加强蓄滞洪区的安全建设和管理，实行行政首长负责制”。如此一来，实践中往往会对乡镇人民政府是否应当加快蓄滞洪区安全建设产生疑问。二是内容不一致。例如，《白洋淀生态环境治理和保护条例》第八十六条规定“违反本条例规定，擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒城镇污水处理设施产生的污泥和处理后的污泥的，由城镇排水主管部门责令改正，处二十万元以上二百万元以下的罚款……造成严重后果的，处二百万元以上五百万元以下的罚款”，而《河北省土壤污染防治条例》第七十七条仅对“向农用地排放重金属或者其他有毒有害物质含量超标的污水、污泥，以及可能造成土壤污染的清淤底泥、尾矿、矿渣等的，由生态环境主管部门责令改正，处十万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，处五十万元以上二百万元以下的罚款”，两条规定都涉及擅自倾倒、排放污泥的行为，但就具体内容而言，后者是对上位法的简单重复，而且同前者规定的主管部门和处罚标准均存在较大差异，必然会给后续执法、司法造成适用困难。
（三）设区市立法的细化补充功能难以有效发挥
尽管《保定市白洋淀上游生态环境保护条例》制定在先，但级别有限，特别是《白洋淀生态环境治理和保护条例》施行之后更是趋于被边缘化的尴尬境地。《保定市白洋淀上游生态环境保护条例》是保定市以立法的形式固化“不让一滴污水流入白洋淀”的目标与措施，其立法指向是明确的——加大白洋淀上游生态环境保护工作力度，建立健全长效机制体系，为雄安新区建设提供有力的法治保障。然而，该条例实际作用的发挥并不明显，就条例章节来说，虽然从总则、监督管理、保护与治理、协同管控、法律责任等方面作出了规范，但是对各类环境违法行为的规定主要集中在第三章“保护与治理”中。根据《白洋淀上游流域治理实施方案（2018—2020年）》得知，白洋淀上游流域生态安全亟待解决的问题主要集中在河湖库、工业、农村、畜禽、坑塘、固体废物、医疗废物、城镇生活等八大领域的水污染和垃圾污染。对比发现，条例第三章虽然对上述八大领域均有涉及，但大部分内容基本保持上位法的倡导基调，没有突出“白洋淀上游”的应然针对性，地区责任与地方特色凸显不足。此外，从条文内容来看，条例在内容充实性、对象具体性、规范明确性等方面仍有缺失，制度的精细化、精准性有待提升。例如，《保定市白洋淀上游生态环境保护条例》第四十条规定“市人民政府应当优化环雄安新区区域产业结构，逐步建立与雄安新区一体化的环境准入和退出机制”，但对于产业结构范围、环境准入和退出标准等内容没有作进一步细化，实用性不强。
三、白洋淀流域生态安全立法问题的根源剖析
（一）早期经济优先观念造成白洋淀流域环境保护滞后
白洋淀流域整体工业产业结构偏重，农业发展历史悠久，农村地域广阔、人口众多，加之白洋淀作为华北地区最大的淡水湖泊，也是河北著名的旅游胜地之一。在雄安新区这一千年大计提出之前，对白洋淀流域生态安全的认识不足，在追逐经济指标的同时很少考虑生态环境的保护，而是更多地关注企业和旅游业发展对经济收入和就业岗位的影响。2017年4月1日，中共中央、国务院决定设立河北雄安新区，为白洋淀流域乃至整个京津冀生态安全的实现带来新的契机。习近平总书记在视察雄安新区时明确指出“既要利用白洋淀自然生态优势，又要坚决做好白洋淀生态环境保护工作”“不能因城废淀”。为了更好更快地实现白洋淀流域生态环境治理和保护的预期目标，推动雄安新区规范建设，聚焦兴水利、防水患、治污染、保生态等重点领域，白洋淀流域生态环境治理和保护工作如火如荼地开展。
（二）白洋淀流域生态环境治理和保护的复杂性、特殊性
白洋淀在之前很长一段时间内几乎接近干涸状态，淀区水体污染严重。干淀是自然和人为因素共同作用的结果，主要原因在于：一方面大清河水系连年干旱，入淀水量少；另一方面上游水资源开发利用强度高，地下水超采严重。而造成淀区水体污染主要是因为流域社会经济发展与生态环境保护力度不相适应。流域水污染形成及其治理取决于三大因素：排放、监督和融资。对于白洋淀流域而言：一是流域各类污染排放量增加，污染物输入量大；二是生态环境管理体制机制不完善，执法监督短效性缺陷；三是流域治理融资模式单一，补偿激励机制不健全。在意识到水生态环境破坏的严重程度后，河北省迅速采取措施，法律法规不断完善，体制机制不断健全，配套保障不断强化，白洋淀流域水资源、水生态、水环境、水灾害得到明显改善。但是由于白洋淀位于“九河下梢”，流域范围涉及多个地区，再加上污染源的多样性，治理和保护工作的推进依然面临许多困难。
（三）我国流域专门立法起步晚、经验少
采用基于生态系统的流域立法模式，科学系统设计流域保护的具体制度，以保障各个流域的健康可持续发展，已经成为学界共识。长期以来，我国立法已经习惯了行政机关主导的模式，包括《淮河流域水污染防治暂行条例》《太湖流域管理条例》等在内的流域相关规范性法律文件都是由国务院制定的。直到 2020年12月26日《中华人民共和国长江保护法》通过，就此开创了我国流域专门立法先河。2021年10月8日国务院常务会议通过了《中华人民共和国黄河保护法（草案）》，流域专门立法再次取得新突破。而在地方立法中，据不完全统计，省级流域地方性法规有 91 部，市县流域地方性法规有100多部，整体呈现出“大型流域立法较少、小型流域立法较多，单项立法多、综合立法少，虚多实少”的局面。《白洋淀生态环境治理和保护条例》和《保定市白洋淀上游生态环境保护条例》分别于 2021年、2019年施行，立法速度居全国前列。正因如此，在我国流域立法经验和教训总结不足的情况下，包括白洋淀流域在内的各个流域很难通过地方立法解决好涉及生态安全的共性问题和个性问题，从而达到“全国上下一盘棋”的高度。
四、白洋淀流域生态安全立法的完善路径
流域法制是实现流域善治的制度基础，构建完善的水事法律是保障流域生态安全的法治基石。对白洋淀流域上下层级立法的深度分析，既关系到水事法律内部、水事法律与流域立法之间的衔接，又涉及流域立法与地方立法的协调，是解决白洋淀流域生态环境治理和保护基本法律问题的逻辑思考。
（一）加快水事法律革新，为流域专门立法提供充分依据
水事法律在流域管理中的不足显而易见，我国《中华人民共和国长江保护法》的制定表明了水事立法和流域立法可以并行不悖，但有必要将流域生态环境治理和保护中的共性问题通过立法予以确认。
1. 明确生态优先原则。在规制理念上，必须强调生态优先原则。涉水法律应当以此为指引，在立法层面遵循生态规律，摆脱传统发展模式下片面追求经济效益最大化的思路，为实践绿色生态、绿色生产、绿色生活保驾护航。进入新时代，水事立法的最终目的应当转化为促进生态环境的可持续发展，实现生态安全。这意味着生态环境治理和保护应当与经济社会发展一样，不分主次，而是同属于目的本身。这就要求未来我国水事法律在启动修改时能够注重经济效益和生态效益的协调，以可持续发展理念为指引，更加侧重于对生态环境利益的维护。同时，要更加关注公众的生态安全诉求，努力满足人民对美好生活的向往。
2. 完善流域综合管理体制。如前所述，现行流域管理体制仍然呈现出部门管理与行政区划管理特征。这样的体制设计看似机构明确、职责清晰，但恰恰违背了综合管理原则，上下级间、部门与部门间协调不够，容易形成流域管理的碎片化、断裂局面。作为我国首部流域特别法，《中华人民共和国长江保护法》在管理体制上的首要突破是建立了国家和地方流域协调机制，填补了传统管理体制在横向统筹协调方面的空白，逐渐从条块分割治理和单项立法模式转向流域空间视域下的整体性、系统性、综合性治理模式。因此，水事立法应当借鉴《中华人民共和国长江保护法》制定与实施的经验，革新流域管理体制的总体设计，强化流域横向涉水部门整合。
3.细化流域核心制度的顶层设计。我国现行涉水基本法的主体制度大部分是在 2000—2010 年第二次修订时确立的，对生态环境的保护呈现出非系统、非体系化的样态，并形成了“头痛医头，脚痛医脚”的问题回应式环境立法制定逻辑。这也是造成许多制度空壳化的原因之一。为供给流域生态安全的需要，首先，应当在《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国环境保护法》中增加流域专章，对流域共性问题作出统一规制；其次，必须整体推进流域核心制度精细化，改善制度针对性不足、可操作性差的现状；最后，要着力协调涉水法律之间的关系，特别是要消除《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》之间的矛盾和冲突，为白洋淀流域生态安全立法的进一步完善提供明确依据。
（二）梳理整合相关立法，完善以《白洋淀生态环境治理和保护条例》为核心的政策法律体系
1.加快推动省级涉水立法的修改，协调制度内容。着眼于《白洋淀生态环境治理和保护条例》对流域生态安全的独特作用，在科学把握与精准定位白洋淀流域立法的价值目标、立法理念、制度体系、协同机制、法律保障等方面基础上，有必要适时启动省级层面相关涉水立法的修改工作。法规的修改需要以凝聚白洋淀流域保护与发展的共识为前提，适度把握节奏，从具体条款上破解、弥合在流域特殊问题上存在的立法盲区和立法矛盾，做好制度内容和法律责任上的衔接，丰富和完善省级涉水法规体系。
2.增强《保定市白洋淀上游生态环境保护条例》的立法精准性与实用性。在突出《保定市白洋淀上游生态环境保护条例》“上游”特色的同时，还可以考虑赋予其对《白洋淀生态环境治理和保护条例》细化操作、赋权确认、漏洞填补的功能，满足实践部门对法律制度的需要。其中包括但不限于：第一，制度的解释充实。例如，《保定市白洋淀上游生态环境保护条例》可以对引导工业企业入驻工业集聚区的企业类型、集聚区建设要求、集聚区管理等内容予以细化规定，从而推动《白洋淀生态环境治理和保护条例》第二十一条有关工业集聚区建设制度的落地实施。第二，标准的明确。例如，《保定市白洋淀上游生态环境保护条例》可以依据区位、水文等特征，明确流域水产、畜禽养殖区域的布局原则与禁养范围标准，从而为《白洋淀生态环境治理和保护条例》第三十四条有关流域水产、畜禽养殖污染防治规定提供可操作性指南。第三，法律责任幅度的细化。例如，可以对《白洋淀生态环境治理和保护条例》法律责任条款中“情节严重”的行为作出具体说明。第四，漏洞的填补。例如，《白洋淀生态环境治理和保护条例》对于流域生态环境资源利用的规定有所欠缺，《保定市白洋淀上游生态环境保护条例》可以予以填补扩展。
3.探索建立白洋淀流域生态环境“1+N”政策法律体系，加强政策法律顶层设计。有必要在深入贯彻落实《白洋淀生态环境治理和保护规划（2018—2035年）》的基础上，进一步完善白洋淀流域生态环境专项规划。此外，白洋淀流域的设区市应当依据《白洋淀生态环境治理和保护条例》分别制定配套实施办法，结合本地区工作实际强化法规的可执行性。
（三）先行先试，实现白洋淀流域地方立法特色创新
1. 健全生态空间规划体系，助力白洋淀流域生态空间格局的合理构建。《白洋淀生态环境治理和保护条例》明确规定了国土空间规划和用途管控的内容，以“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单”规范发展行为，但是管控制度比较笼统，未进一步对不同生态分区制定相应的管控措施。从传统的水系空间升级为相对独立的国土空间，《保定市人民政府关于加快实施“三线一单”生态环境分区管控的意见》将全市划分为优先保护、重点管控和一般管控三大类共180个环境管控单元。虽然市级生态空间规划统筹不断加强，但在县（市、区）级规划、分区规划及详细规划上传导受阻，生态空间规划的落实情况不理想。基于空间规划体系构建的目标追求，应当将“空间”作为一个整体来通盘考虑，既有一个“空间”内规范制度上的衔接，也有“空间”和“空间”之间利用与保护的衔接。在国土空间规划体系构建的时代背景下，生态空间规划需要健全自身的规划体系，如生态功能区划、湿地规划、绿地规划等，满足不同的管理需求，提升生态空间整体治理能力。
2. 建立生态流量管控指标制度，满足白洋淀流域生态用水需求。白洋淀流域水资源建立刚性约束制度的重难点在于如何确认生态流量是否能够满足当下生态环境治理和保护的现实需要。目前，生态流量制度尚处在政策试点阶段，白洋淀流域专门立法也没有体现生态流量的相关规定。《水利部关于印发第一批重点河湖生态流量保障目标的函》将白洋淀十方院控制断面最低生态水位确定为6.5米，但并没有明确生态流量管控指标。生态流量在一定程度上代表了水资源开发利用上线，必须将保障生态流量目标作为白洋淀流域水量分配方案的刚性约束，并纳入法律法规体系。具体来说，生态流量目标的科学合理确定可以通过多个利益相关方参与评估，由水利部门最终决定并制定符合实际、可操作性强的生态流量保障实施方案。
3. 加强水污染防治的城乡统筹，促进白洋淀流域整体绿色发展。相较于城市、工业污染治理，农业农村污染治理起步晚、投入少、历史欠账多，导致农村基础设施配套、生产生活方式、环境保护意识等相对落后。目前，白洋淀流域在农业面源污染治理、农村生活污水治理等方面因地制宜，采用不同的处理模式，成效初显。但因为农业农村污染呈现“面广、点多、源杂”的特征，资金投入压力繁重，污染根源难以得到有效清除。面向未来，一方面，应当充分考虑白洋淀流域农村实际，尽快制定与农业农村水污染治理相适应的地方立法，改变无法可依的局面；另一方面，必须加快统筹城乡水污染防治管理体制，对相关工作进行不定期检查和评估，确保资金的有效投入。
4. 优化多元主体协同治理的生态保护修复制度，实现白洋淀流域生态系统功能健全稳定。白洋淀流域生态修复是一项涉及面广、主体众多的系统性工程，离不开政府、企业与公民之间的协同以及上游与下游的协同。一方面，应建立健全政府主导、企业主体、公众参与的白洋淀流域生态环境多元主体协同治理体系。具体来说，一是严格落实各级党委、政府在生态保护修复工作中的主体责任和部门监管责任；二是加大对生态修复企业的经济激励，通过税费优惠、贷款贴息等措施支持企业的发展，并定期开展市场化评价，以修复能力、管理水平和信用等级等要素作为评价标准，对生态修复企业作出筛选；三是加强生态修复过程中的信息公开，强化公众监督，公开的内容应当包括生态环境损害的事实，生态修复规划、方案，生态修复的过程和效果，以便相关领域专家和利益相关方可以随时提出意见建议。另一方面，应探索建立上下游之间的修复区域协作机制，基于国家重点生态功能区的不同定位，构建流域重要生态系统保护和修复重大工程的总体布局，推动实现上下游地区的惠益共享。
五、结语
“十四五”时期是雄安新区规划建设步入加速期和白洋淀生态环境处于转变期、治理保护工作进入爬坡期的关键阶段，对于白洋淀流域生态环境治理保护的主动性、自觉性与创造性自然要求更高。白洋淀流域生态安全必须充分依靠科学完备的法律体系引领、规范与保障。流域生态空间规划管控制度、流域水资源刚性约束制度、流域水污染防治制度、流域生态保护修复制度等仅仅是流域法治体系中的部分内容，但却是贯通中央立法与地方立法的重要突破口。同时，制度的有效与否关键在于执行，白洋淀生态环境的深入治理和保护需要各地区、各部门、各方面的共同努力，不仅要全面准确理解并严格执行各项制度规定，还要在法治实践的过程中不断完善流域制度体系，促进流域良法善治。
