第三次京津冀协同立法工作会议近日召开,三地人大常委会原则通过《京津冀人大立法项目协同办法》,并确定了2017年京津冀人大立法协同项目,三地人大立法项目协同机制由此正式确立。
从2014年京津冀三地人大常委会开始就协同立法进行商讨,到2015年三地人大常委会出台《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》,再到此次具体协同办法的出台,随着一批人大立法协同项目的顺利进行,京津冀协同立法工作历经了从顶层设计、建章立制到边议边干、具体实施的不同阶段,由实质性起步进入突破性进展阶段。
《法制日报》记者注意到,此次京津冀协同立法工作会议上,同时出炉的还有《京津冀协同立法研究报告》,这份由河北省人大常委会委托河北大学国家治理法治化研究中心撰写的报告,系统地回顾了京津冀三地协同立法的历程,明确梳理了深化协同立法的机制建设,并最终落脚到协同立法的具体项目。
创新:协同立法破题
2016年1月,《河北省大气污染防治条例》经河北省十二届人大四次会议表决通过,标志着首个京津冀立法协同项目告竣。在河北制定大气污染防治条例过程中,京津冀三地首次开展立法协同,就建立协调机制、环评会商、协同监管、联防联治等作出规定。
2015年5月,京津冀三地人大常委会出台了《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》,明确三地将加强立法沟通协商和信息共享,要结合京津冀协同发展需要来制定立法规划和年度计划,在立法时要注意吸收彼此意见,要加强重大立法项目联合攻关,吸收彼此意见,使其既能满足本地立法实际需求,也能照顾其他省市的关切,最大限度地发挥京津冀在立法资源和制度规范方面的协同推进优势。
完成建章立制后,三地协同立法进入到具体实施阶段,本着边议边干的原则,一批急需的立法协同项目随即启动。由于京津冀山水相连,生态环境保护成为协同立法的优先选项。作为生态环保中最为急迫的重大立法项目,三地对大气污染防治展开联合攻关。
“2015年1月所通过的《天津市大气污染防治条例》是京津冀协同立法实践的成果之一,2016年1月通过的《河北省大气污染防治条例》,协同立法的色彩更为浓厚。”河北大学政法学院院长、博士生导师孟庆瑜教授向记者介绍,前者第九章“区域大气污染防治协作”就是在征求京冀两地人大意见的基础上修改完成的；后者不仅在制定过程中充分征求了京津两地人大的意见,而且在内容上进行了专章规定。
《京津冀协同立法研究报告》指出,在此之前,就区域协同立法而言,理论上主要集中于区域协同立法的必要性、可行性、模式、机制等问题的探讨,实践中则进展缓慢,顶多是停留在政府协调层面。京津冀协同立法工作的每一步进展都将是对区域协同立法实践探索和理论研究的重大创新。
深化:完备协同机制
《京津冀人大立法项目协同办法》中明确规定,立法项目协同采取紧密型协作方式,坚持协同发展、互利共赢,求同存异、优势互补,重点突破、成功共享。这其实明确了京津冀协同立法的基本原则。
上述研究报告指出,区域协调发展的实质目的就是要缩小地区间发展差距,促进基本公共服务均等,实现各地利益的平衡协调以及区域经济、社会、生态的整体协调。因此,平衡协调系区域协调发展的精神内涵所在,同时也是区域立法所必须秉持的基本原则。
孟庆瑜表示,京津冀协同立法要确保三地在产业转移对接、资源开发利用、生态环境保护等方面权利与义务的对等；要在充分发挥各自区位优势的同时,依法建立健全区域利益分享、协调及补偿制度；要结合三地的功能定位,建立科学有效的利益关系调节制度和程序。
在协同立法模式上,《京津冀人大立法项目协同办法》规定,立法项目协同起草可以采取三种方式:一方起草,其他两方密切配合；联合起草、协同修改；三方商定基本原则,分别起草。由此,京津冀三地在地方协同立法模式上予以了明确,初步形成了中央专门立法、地方协作立法和地方单行立法相结合的“三位一体”立法模式。
研究报告对此明确,中央立法是基础,地方协作立法是深化,地方单行立法是细化。“三位一体”立法模式要求在京津冀区域立法中,既要有面对京津冀协同发展全局的综合立法,又要有针对某个具体方面的个别单项立法,从而形成点面相结合、一般原则和具体步骤相结合、宏观调控和微观调节相结合、法律制度的灵活性与可操作性相统一的适应京津冀协同发展需要的区域法律制度体系。
在协同立法的实践中,京津冀三地人大常委会负责人往来频繁,在实践中逐渐形成了对协同立法的保障机制。研究报告建议,三地要建立京津冀区域立法常设性协调机构,促进三地人大、政府在具体立法工作中的协调和沟通；搭建区域立法信息交流共享平台,建立立法信息库；京津冀省级人大立法机构与政府法制机构之间应分别确立相应的协同立法工作机制；创新京津冀协同立法备案制度,进而加强立法监督、发现立法冲突、维护法治统一的重要制度安排。
落实:厘定协同项目
研究报告指明,《京津冀协同发展规划纲要》提出京津冀协同发展要推进交通、生态环保、产业三个重点领域率先突破。然而,三地交通、环保、产业三大领域突破也面临严峻挑战:管理体制机制和法规、规范、标准不协调以及资金需求量大是交通一体化的主要障碍所在,责任和义务缺乏明确划分、联防联控的协同机制尚未完全建立则是生态环境保护所面临的主要困难,而产业协同发展则受行政分割的管理体制及三地之间在发展水平、基础设施、公共服务和商业环境等方面的较大差距所羁绊。基于此,交通、环保、产业这三大率先突破领域应成为京津冀协同立法的重点所在。
《京津冀人大立法项目协同办法》明确,京津冀三方应当按照《京津冀协同发展规划纲要》的要求,围绕有序疏解北京非首都功能这一核心,在交通一体化、生态环保、产业升级转移等重点领域,选择关联度高的重要立法项目进行协同。事实上,目前,在京津冀的协同立法工作中,三地人大在地下水管理、水土保持、国土保护与治理等重点立法项目上都进行了积极沟通和良好协调。
“环保领域不仅是京津冀协同立法的‘富矿’所在,也是京津冀协同立法的‘创新’之地。”孟庆瑜表示,三地在环保领域的协同立法项目可以进行以联合、跨区域、交叉为显著特征的执法方式创新,以强化环保执法；并在“健全行政执法和刑事司法衔接机制”问题上进行相应创新,更好地打击环境违法犯罪行为。
在生态环保领域协同立法实践后,交通领域成为新的一年里京津冀协同立法的重点。此次京津冀协同立法工作会议确定了2017年京津冀人大立法协同项目,河北负责起草道路运输管理条例,天津负责起草公路管理条例,依照此次会议通过办法要求,每家起草条例,其他两家密切配合。
研究报告同时表示,教育、医疗、社保、文化、体育等亦应纳入协同立法范畴。率先突破领域协同发展的推进需以其他方面的改革为基础,其关键就是要提升京津冀区域公共服务整体水平、缩小京津冀区域公共服务现存巨大差距,具体包括推进京津冀教育合作、加强京津冀医疗卫生联动协作、促进京津冀社会保障衔接、提升京津冀文化体育交流合作水平等方面,而这些领域都应纳入到京津冀协同立法范畴。
